o nahrazení rozhodnutí Státního pozemkového úřadu, Krajského pozemkového úřadu pro Středočeský kraj ze dne [datum rozhodnutí], [číslo jednací], sp.zn. [spisová značka], o odvolání účastníka proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 25. června 2021, č.j. 38C 197/2016-240,

1. Soud prvního stupně rozsudkem v záhlaví označeným vydal žalobci zemědělské nemovitosti, a to pozemky parc. [číslo] o výměře [výměra] a parc. [číslo] o výměře [výměra] v k.ú. [obec] nad [jméno] a obci [obec] (dále jen„ předmětné pozemky“) a tím nahradil rozhodnutí Státního pozemkového úřadu, Krajského pozemkového úřadu pro Středočeský kraj ze dne [datum rozhodnutí], [číslo jednací], sp.zn. [spisová značka] (výroky I., II.). Účastníkovi uložil povinnost nahradit žalobci náklady řízení ve výši 28 798 Kč do tří dnů od právní moci rozsudku k rukám zástupce žalobce (výrok III.).

2. Vyšel ze zjištění, že k okamžiku výzvy podané oprávněnou osobou osobě povinné k vydání předmětných pozemků byly účinné Zásady územního rozvoje Středočeského kraje z r. 2012, podle kterých (z textové a grafické části) předmětné pozemky zasahují v plném rozsahu do ploch a koridorů nadmístního významu – koridor silniční stavby dálnice D3. Podle 2. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje předmětné pozemky jsou v plném rozsahu dotčeny stavbou dálnice D3 dle výkresu plochy a koridory nadmístního významu, kdežto dle výkresu veřejně prospěšných staveb a opatření nejsou předmětné pozemky zasaženy žádnou částí plánovanou veřejně prospěšnou stavbou dopravní infrastruktury. Soud prvního stupně dovodil, že předmětné pozemky lze žalobci jako oprávněné osobě vydat, neboť v současné době již odpadla překážka uvedená v § 8 odst. 1 písm. f) zák. č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi (dále jen„ zákon o majetkovém vyrovnání“), když dle výkresu veřejně prospěšných staveb a opatření 2. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, které nabyly účinnosti 4.9.2018, předmětné pozemky veřejně prospěšnou stavbou dálnice D3 nejsou dotčeny. O náhradě nákladů řízení rozhodl podle § 142 odst. 1 o.s.ř.

3. Proti tomuto rozsudku podal účastník v zákonné lhůtě odvolání. Namítal, že předmětné pozemky nelze žalobci vydat pro překážku stanovenou v § 8 odst. 1 písm. f) zákona o majetkovém vyrovnání, když jsou dotčeny plánovanou veřejně prospěšnou stavbou dálnice D3. Zdůraznil, že výzva k vydání předmětných pozemků byla žalobcem účastníkovi doručena [XY 2013], takže dotčenost předmětných pozemků veřejně prospěšnou stavbou se musí posuzovat podle rozsudku Nejvyššího soudu sp.zn. 28Cdo 164/2020 k tomuto okamžiku. K datu výzvy byla nejaktuálněji platná a účinná územně plánovací dokumentace, a to Zásady územního rozvoje Středočeského kraje, které nabyly účinnosti dne 22.2.2012 (dále jen„ Zásady 2012“). Soud prvního stupně však při svém rozhodování z uvedených Zásad 2012 nevycházel, ale vyšel z 2. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, které nabyly účinnosti 4.9.2018 (dále jen„ Zásady 2018“). Nadto při posuzování těchto Zásad 2018 vyšel z výkresu veřejně prospěné stavby a opatření, aniž by se vypořádal s námitkou účastníka, že rozhodným pro věc je primárně výkres plochy a koridory nadmístního významu a v tomto směru považoval napadený rozsudek za nepřezkoumatelný. Uvedl také, že zásada ex favore restitutionis nemůže zcela převážit nad jinými chráněnými hodnotami, jako je princip právní jistoty, zajištění stability věci a rovnováhy mezi zájmy oprávněných osob a osob, které jsou vydáním věci dotčeny. Dodal, že i kdyby věc měla být posuzována dle Zásad 2018, rozhodný pro posouzení je výkres plochy a koridory nadmístního významu. Účastník navrhl, aby odvolací soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení nebo aby rozsudek změnil a žalobu zamítl.

4. Žalobce ve vyjádření k odvolání navrhl potvrzení napadeného rozsudku. Uvedl, že rozsudek Nejvyššího soudu sp.zn. 28Cdo 164/2020 na předmětnou věc nedopadá, když se nezabývá situací, kdy po doručení výzvy povinné osobě dojde k odpadnutí překážky pro vydání konkrétního pozemku, přičemž odkázal na zásadu ex favore restitutionis. Rozsudek soudu prvního stupně považoval za přezkoumatelný s tím, že odůvodnění obsahuje všechny zákonné náležitosti. Soud při svém rozhodování nevycházel pro žalobce z nejvýhodnější územně plánovací dokumentace, ale z dokumentace, která byla v době rozhodování soudu aktuální. Měl také za to, že bylo třeba vycházet z výkresu veřejně prospěšné stavby a opatření a nikoliv z výkresu plochy a koridory nadmístního významu, a to s ohledem na znění § 8 odst. 1 písm. f) zákona o majetkovém vyrovnání.

5. Účastník v replice k vyjádření žalobce opakoval argumentaci uvedenou v odvolání.

6. Odvolací soud přezkoumal napadený rozsudek a řízení, které jeho vydání předcházelo, podle § 212 a § 212a o.s.ř., přihlédl k odvolání účastníka a k vyjádření žalobce a poté po doplnění dokazování dospěl k závěru, že odvolání je důvodné.

7. Podstatou odvolacího řízení je, zda předmětné pozemky jsou (či nejsou) dotčeny výlukovým důvodem podle § 8 odst. 1 písm. f) zákona o majetkovém vyrovnání.

8. Podle § 8 odst. 1 písm. f) zákona o majetkovém vyrovnání věc nelze vydat v případě, že se jedná o část pozemku nebo stavby, která je potřebná pro uskutečnění veřejně prospěšné stavby dopravní nebo technické infrastruktury, vymezenou ve schválené územně plánovací dokumentaci, pro kterou lze práva k pozemkům a stavbám vyvlastnit; to neplatí, postačí-li pro veřejně prospěšnou stavbu zřízení věcného břemene.

9. Co je územně plánovací dokumentací stanoví zák. č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen„ stavební zákon“). Podstatné pro danou věc je především to, že zákonodárce vztáhnul rozsah výjimky podle § 8 odst. 1 zákona o majetkovém vyrovnání z časového hlediska (v rámci celkového procesu územního plánování) právě k okamžiku schválení příslušné územně plánovací dokumentace. Postup vytváření právně závazného urbanistického řešení daného území, včetně umístění veřejně prospěšných staveb dopravní infrastruktury, totiž obsahuje celou řádu víceméně samostatných fází, během kterých dochází k postupnému upřesňování územních nároků pro jednotlivé urbanistické (stavební) záměry. Tento proces se zpravidla započíná od obecných koncepčních záměrů vyjádřených nejprve v dokumentech spíše politického charakteru, dále prochází přes přípravné fáze územního plánování, jako je zpracování (celostátní) politiky územního rozvoje, vytváření územně plánovacích podkladů (tj. územně analytických podkladů a územních studií), přípravu územně plánovací dokumentace, dále pak zpravidla následuje schválení vyšší územně plánovací dokumentace v podobě zásad územního rozvoje kraje formou jejího vydání zastupitelstvem kraje, schválení územního plánu obce formou jeho vydání zastupitelstvem obce, na jejich základě pak navazuje případné schválení regulačního plánu formou jeho vydání zastupitelstvem příslušného územně samosprávného celku a nakonec přichází vydání územního rozhodnutí ve správním (zjednodušeném) územním řízení o umístění konkrétní stavby. Jednotlivé fáze územního plánování jsou pak zpravidla charakteristické tím, že se jimi čím dál konkrétněji vymezují územní nároky pro jednotlivé stránky urbanistického záměru. Proto je i z hlediska posouzení výjimky podle § 8 odst. 1 písm. f) zákona o majetkovém vyrovnání významné to, k jaké fázi postupné konkretizace územních nároků na výstavbu veřejně prospěšných staveb dopravní a technické infrastruktury je rozsah této výjimky zákonem vztažen.

10. Přitom platí, že účelem žádné z forem územně plánovací dokumentace (§ 2 odst. 1 stavebního zákona) zásadně ještě není určení konkrétního umístění určité stavby v území. Účelem zásad územního rozvoje je stanovit zejména základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezit plochy nebo koridory nadmístního významu a stanovit požadavky na jejich využití, zejména plochy nebo koridory pro veřejně prospěšné stavby, veřejně prospěšná opatření, stanovit kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití (srov. § 36 odst. 1 stavebního zákona). Účelem územního plánu pak je stanovit základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání, uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury; vymezit zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy a plochy vymezené ke změně stávající zástavby, k obnově nebo opětovnému využití znehodnoceného území, pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanovit podmínky pro využití těchto ploch a koridorů (§ 43 odst. 1 stavebního zákona). Účelem regulačního plánu pak je stanovit v řešené ploše podrobné podmínky pro využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb, pro ochranu hodnot a charakteru území a pro vytváření příznivého životního prostředí. Regulační plán vždy stanoví podmínky pro vymezení a využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb veřejné infrastruktury a vymezí veřejně prospěšné stavby nebo veřejně prospěšná opatření (§ 61 odst. 1 stavebního zákona). Jinými slovy u žádné z forem územně plánovací dokumentace zákon v zásadě nepočítá s tím, že tato dokumentace již bude nutně obsahovat zcela přesnou polohu budoucího umístění veřejně prospěných staveb dopravní infrastruktury.

11. Z uvedeného je nutno dovodit, že vyjádřil-li zákonodárce svoji právně politickou vůli vyloučit z restitučního vydávání podle § 8 odst. 1 písm. f) zákona o majetkovém vyrovnání pozemky a stavby potřebné pro uskutečnění veřejně prospěšných staveb dopravní infrastruktury již podle stavu jejich územního plánování k okamžiku schválení příslušné územně plánovací dokumentace, zahrnul do této restituční výluky nevyhnutelně i takové pozemky a stavby (v rámci příslušného koridoru), na kterých se v souladu s (budoucím) rozhodnutím o umístění stavby nakonec vlastní těleso stavby dopravní nebo technické infrastruktury nacházet nemusí.

12. Rovněž je významné, že i samotné jednotlivé formy územně plánovací dokumentace se zásadně liší co do míry své konkrétnosti při vyjádření zvolené urbanistické koncepce, a to i z hlediska územních nároků pro umístnění veřejně prospěšných staveb dopravní infrastruktury, a to už z podstaty zvoleného měřítka příslušné grafické části dokumentace, přičemž různou míru této konkrétnosti mohou vzájemně nabývat i jednotlivé části téže územně plánovací dokumentace. Proto v souladu se shora uvedenými principy výkladu předpisů restitučního zákonodárství je nutno při posouzení rozsahu předmětné výjimky vyjít podle konkrétních okolností věci vždy z té formy dostupné územně plánovací dokumentace či z takové její části, která umístění dané stavby dopravní infrastruktury zachycuje co možná nejkonkrétněji (nejrestriktivněji). Proto zásadně platí, že tam, kde je k dispozici územní nebo regulační plán zachycující vedení příslušné stavby dopravní infrastruktury na předmětných pozemcích, nebude žádný důvod vycházet z obecnějších zásad územního rozvoje daného kraje apod. Stejně tak nelze vyloučit, že kupříkladu část územního plánu určující předpokládané zábory půdního fondu bude územní nároky budoucí stavby dopravní nebo technické infrastruktury zachycovat podrobněji, než obecné koordinační výkresy či výkresy veřejně prospěšných staveb apod. Rovněž pak platí, že pokud bude o umístění konkrétní veřejně prospěšné stavby dopravní infrastruktury na předmětných pozemcích již vydáno územní rozhodnutí, je nutno vycházet z tohoto rozhodnutí jako konkrétnějšího nástroje územního plánování.

13. Pokud jde o časové hledisko, podle kterého je nutno vznik a trvání výluky podle zákona o majetkovém vyrovnání posuzovat, vychází odvolací soud (dlouhodobě) z názoru, že při posouzení vzniku výluky z restitučního vydávání majetku podle § 8 odst. 1 zákona o majetkovém vyrovnání je nutno právní skutečnosti zakládající takovou výluku posuzovat z časového hlediska podle stavu, který zde byl k okamžiku výzvy oprávněné osoby k vydání věci (shodně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25.3.2020, sp.zn. 28Cdo 164/2020). Avšak případné odpadnutí této právní skutečnosti je nutno posuzovat podle stavu, který zde je v okamžiku rozhodnutí soudu. Promítnuto do otázky posouzení výluky podle § 8 odst. 1 písm. f) zákona o majetkovém vyrovnání je nutno územní rozsah této restituční výluky posuzovat podle stavu platné (účinné) územně plánovací dokumentace k okamžiku restituční výzvy. Avšak došlo-li poté v průběhu procesu územního plánování předmětné veřejně prospěšné stavby ke konkrétnějšímu (restriktivnějšímu) vymezení územních nároků nezbytných pro její výstavbu, je nutno vycházet zásadně ze stavu územního plánování (účinné územně plánovací dokumentace či pravomocného územního rozhodnutí) ke dni rozhodnutí soudu (srov. např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 23.5.2019, sp.zn. 4Co 85/2018).

14. Krajský úřad Středočeského kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu, dne [XY 2022] sdělil, že předmětné pozemky jsou celou svou plochou dotčeny plánovanou veřejně prospěšnou stavbou dopravní infrastruktury – dálnice D3 dle schválených a účinných (aktuálních) Zásad územního rozvoje Středočeského kraje. Ke svému sdělení doložil výkres plochy a koridory – ÚZ ZÚR po 2. aktualizaci. Odvolací soud jinak vycházel ze skutkového stavu, který byl zjištěn soudem prvního stupně a lze jen opakovat, že k okamžiku výzvy k vydání předmětných pozemků podané oprávněnou osobou osobě povinné dne [XY 2013] byly aktuální Zásady 2012, podle nichž předmětné pozemky byly dotčeny veřejně prospěšnou stavbou dopravní infrastruktury, a to plánovanou dálnicí D3. Zásady územního rozvoje Středočeského kraje byly aktualizovány, poslední účinná je 2. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje (Zásady 2018), aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje se netýkala plánované stavby dálnice D3, jak vyplývá z webových stránek Středočeského kraje (č.l. 180 spisu). Územní plán [územní celek] z r. 2009 neodpovídal Zásadám 2012, a proto byl aktualizován s účinností od 14.5.2015. Podle tohoto územního plánu [územní celek] (jeho textové a grafické části) jsou předmětné pozemky dotčeny plánovanou stavbou dálnice D3.

15. Soud prvního stupně uvedl, že ve výkresu plochy a koridory nadmístního významu Zásad 2018 jsou předmětné pozemky dotčeny plánovanou stavbou dálnice, kdežto ve výkresu veřejně prospěšné stavby a opatření předmětné pozemky uvedenou plánovanou stavbou dotčeny nejsou. Soud prvního stupně dospěl k závěru, že je třeba vycházet z výkresu veřejně prospěšné stavby a opatření a nikoliv z výkresu plochy a koridory nadmístního významu a předmětné pozemky žalobci vydal. S uvedeným závěrem odvolací soud nesouhlasí. Především je třeba uvést, že oba výkresy – veřejně prospěšné stavby a opatření a plochy a koridory nadmístního významu byly vyhotoveny v měřítku 1: 100 000. Plánovaná stavba dálnice D3, jak bylo shora řečeno, zůstala nedotčena 2. aktualizací Zásad územního rozvoje Středočeského kraje (změny se týkaly jiných plánovaných staveb). [územní celek], jak vyplývá ze zprávy o uplatňování územního plánu [obec] ([číslo listu] spisu) promítla [obec a číslo] do svého územního plánu, a to do 1. změny, která nabyla účinnosti [datum]. Podle uvedeného územního plánu obce (jeho textové a grafické části) předmětné pozemky jsou dotčeny plánovanou veřejně prospěšnou stavbou dálnice D3; nutno dodat, že grafická část územního plánu obce je daleko podrobnější, neboť byla vyhotovena v měřítku 1: 5 000. S ohledem na shora uvedené považoval odvolací soud za nadbytečné provést důkaz navržený žalobcem, aby byl dotázán odbor územního plánování Středočeského kraje, zda předmětné pozemky jsou dotčeny plánovanou stavbou dálnice D3 dle výkresu veřejně prospěšné stavby a opatření Zásad 2018, když 2. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje se netýkala plánované stavby dálnice D3. Plánovaná stavba dálnice D3 byla promítnuta do 1. změny územního plánu [obec], přičemž tento územní plán obce obsahuje daleko podrobnější a tím přesnější umístění plánované dálnice D3 než Zásady územního rozvoje Středočeského kraje.

16. Lze tedy shrnout, že bylo třeba v dané věci postupovat podle platného a účinného územního plánu [územní celek] (z r. 2015) a nikoliv podle obecnějších Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, když v územním plánu obce z r. 2015 je počítáno s plánovanou stavbou dálnice D3, přičemž koridor plánované veřejně prospěšné stavby dálnice D3 nebyl dotčen změnou provedenou 2. aktualizací Zásad územního rozvoje Středočeského kraje. Žalobci tak nelze předmětné pozemky vydat, protože jsou dotčeny plánovanou veřejně prospěšnou stavbou dopravní infrastruktury vymezenou ve schválené územně plánovací dokumentaci, a to v územním plánu [územní celek], který nabyl účinnosti [XY 2015], který byl změněn proto, aby odpovídal Zásadám 2012.

17. Odvolací soud proto napadený rozsudek ve výrocích I. a II., jimiž bylo rozhodnuto o primárním petitu, podle § 220 odst. 1 o.s.ř. změnil tak, že žalobu zamítl, protože vydání předmětných pozemků brání výlukový důvod podle § 8 odst. 1 písm. f) zákona o majetkovém vyrovnání. Odvolací soud nemohl současně rozhodnout i o eventuálním návrhu žalobce, který byl připuštěn soudem prvního stupně dne [XY 2021], neboť žalobcem (přes výzvu soudu) nebyly odstraněny vady tohoto návrhu. Bude proto na soudu prvního stupně, aby, pokud vady návrhu nebudou odstraněny, žalobu o eventuálním návrhu odmítl podle § 43 odst. 2 o.s.ř.; budou-li vady odstraněny a eventuální petit bude projednatelný, o tomto návrhu rozhodl. Odvolací soud proto v této části napadený rozsudek (včetně závislého nákladového výroku) zrušil podle § 219a odst. 1 písm. a) o.s.ř. a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení podle § 221 odst. 1 písm. a) o.s.ř.

18. O náhradě nákladů odvolacího řízení rozhodne soud prvního stupně v novém rozhodnutí o věci (§ 224 odst. 3 o.s.ř.).