# Ústavní soud, sp. zn. Pl.ÚS 90/20

- Soud: Ústavní soud
- Spisová značka: Pl.ÚS 90/20
- ECLI: ECLI:CZ:US:2020:Pl.US.90.20.2
- Typ rozhodnutí: Usnesení
- Datum rozhodnutí: 15. 9. 2020
- Datum zveřejnění: 29. 9. 2020
- Předmět řízení: právo na soudní a jinou právní ochranu /právo na účinné opravné prostředky
- Klíčová slova: opatření obecné povahy, vláda, správní soudnictví
- Dotčené předpisy: 2/1993 Sb./Sb.m.s., čl. 36 odst.1; 209/1992 Sb./Sb.m.s., #0 čl. 13; 6/2002 Sb., § 164; 69/2020 Sb.; 76/2020 Sb.

## Výrok

Ústavní stížnost se odmítá.

## Odůvodnění

I.
Rekapitulace ústavní stížnosti a dosavadního průběhu řízení

1. Stěžovatel se podanou ústavní stížnosti domáhal zrušení v záhlaví tohoto usnesení označených rozhodnutí, a to pro porušení zejména čl. 14 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod.

2. Stěžovatel se u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") ve věci vedené pod sp. zn. 10 A 50/2020 domáhal zrušení usnesení vlády České republiky (dále jen "vláda") vyhlášených jednak pod č. 69/2020 Sb., o vyhlášení nouzového stavu (dále jen "usnesení o vyhlášení nouzového stavu"), a jednak pod č. 76/2020 Sb., o přijetí krizového opatření, kterým byl nařízen zákaz vstupu na území České republiky pro všechny cizince, nejde-li o stanovené výjimky a zákaz vycestovat z území České republiky občanům České republiky a cizincům s trvalým nebo s přechodným pobytem nad 90 dnů na území České republiky, nebyla-li k tomu udělena výjimka (dále jen "usnesení o přijetí krizového opatření ze dne 13. 3. 2020"), a to v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Následně - v reakci na zrušení usnesení o přijetí krizového opatření ze dne 13. 3. 2020 vládou - stěžovatel svůj návrh změnil tak, že se ve vztahu k tomuto usnesení nově domáhal určení, že šlo o nezákonný zásah. Městský soud usnesením ze dne 28. dubna 2020, č. j. 10 A 50/2020-25 (dále jen "usnesení sp. zn. 10 A 50/2020"), návrh stěžovatele odmítl pro nedostatek své pravomoci, neboť jím stěžovatel brojí proti aktům vlády, která nejsou opatřeními obecné povahy a usnesení o přijetí krizového opatření ze dne 13. 3. 2020, proto nemůže představovat ani nezákonný zásah. Proti usnesení městského soudu sp. zn. 10 A 50/2020 podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 21. května 2020, č. j. 5 As 138/2020-80, jako nedůvodnou zamítl v části, která je pro nyní posuzovanou ústavní stížnost rozhodující. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud nepochybil, jestliže své rozhodnutí opřel o závěr, že napadené akty vlády nejsou opatřeními obecné povahy.

3. Ve věci vedené u městského soudu pod sp. zn. 6 A 51/2020 se stěžovatel domáhal zrušení usnesení vlády vyhlášeného pod č. 150/2020 Sb., stanovícího zákaz vstupu na území České republiky pro cizince a výjimky z tohoto zákazu, zákaz vycestování z území České republiky a výjimky z něho, povinnosti oznámit vstup do České republiky krajským hygienickým stanicím a povinnosti krajských hygienických stanic rozhodnout o karanténě, jakož i další oznamovací či jiné povinnosti adresátů a zákaz volného pobytu na území České republiky pro osoby, které by vstoupily na území České republiky a kterým by nebyla nařízena karanténa, společně se stanovenými výjimkami z tohoto zákazu (dále jen "usnesení o přijetí krizového opatření ze dne 6. 4. 2020"). Následně stěžovatel svůj návrh změnil tak, že navrhoval zrušit usnesení o vyhlášení nouzového stavu a dále určit, že zásah do jeho práv v důsledku vydání usnesení o přijetí krizového opatření ze dne 13. 3. 2020 byl nezákonný. Městský soud usnesením ze dne 14. května 2020, č. j. 6 A 51/2020-60 (dále jen "usnesení sp. zn. 6 A 51/2020"), návrh stěžovatele odmítl pro nedostatek své pravomoci přezkoumávat usnesení o přijetí krizového opatření ze dne 6. 4. 2020, neboť nejde o opatření obecné povahy. Z týchž důvodů není městský soud podle svého názoru způsobilý k věcnému přezkumu ani pokud jde o změněný návrh stěžovatele a v tomto směru by proto daná změna návrhu nemohla na rozhodovacím důvodu městského soudu nic změnit. Proti usnesení městského soudu sp. zn. 6 A 51/2020 podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne
8. července 2020, č. j. 10 As 166/2020-53, jako nedůvodnou zamítl. Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem dospěl k závěru, že městský soud neměl pravomoc napadené akty vlády přezkoumávat, neboť nejsou opatřeními obecné povahy.

4. Stěžovatel ve své ústavní stížnosti ze dne 21. 7. 2020 namítá, že pokud mu má být garantováno právo opustit území České republiky, musí mít k dispozici efektivní opravný prostředek, jak se tohoto práva domoci ve smyslu čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Podle závěrů správních soudů stěžovatel ale nemá k dispozici nástroj, jak dosáhnout soudního přezkumu napadených usnesení vlády. I s ohledem na uvedené je stěžovatel přesvědčen, že předmětná vládní usnesení jsou z materiálního hlediska opatřeními obecné povahy. Podle stěžovatele je naopak neudržitelný závěr, že daná usnesení vlády nejsou opatření obecné povahy, zatímco opatření Ministerstva zdravotnictví s takřka totožným obsahem opatřením obecné povahy jsou. Podle stěžovatele se správní soudy v napadených rozhodnutích nevypořádaly s jeho argumentací a pouze stručně poukázaly na to, že daná usnesení vlády není možné podrobit přezkumu ve správním soudnictví.

5. V dalších částech ústavní stížnosti stěžovatel v souvislosti s předmětnými usneseními vlády namítá jejich protiústavnost, spočívající v porušení pravidel stanovených ústavním zákonem č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, dále v nerespektování zákonných mezí pro omezení základních práv a svobod jednotlivce, v absenci odůvodnění opatření a v jejich nepřiměřenosti. V závěru ústavní stížnosti stěžovatel navrhuje, aby Ústavní soud rozhodl, že ústavní stížnost je ve smyslu § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), naléhavá a projednal ji přednostně s nejvyšším urychlením.

6. V prvním doplnění ústavní stížnosti ze dne 21. 7 2020 stěžovatel svoji argumentaci rozšiřuje o odkaz na nález Ústavního soudu ze dne 20. 5. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 12/07 a konstatuje, že závěry v něm obsažené je nutné uplatnit i na nyní posuzovanou věc. Stěžovatel se v této souvislosti dovolává toho, aby Ústavní soud přijal takový výklad, kterým bude poskytnuta ochrana jeho právu na svobodu pohybu, jakož i jeho právu na soudní ochranu. V druhém doplnění ze dne 23. 7. 2020 stěžovatel poukazuje na judikaturu rakouského ústavního soudu, která se týká opatření přijatých v souvislosti s bojem proti koronavirové pandemii v Rakousku, a která je podle stěžovatele na projednávanou věc přiléhavá. Ve třetím doplnění ze dne 4. 8. 2020 stěžovatel poukazuje na oficiální prezentaci dostupnou na internetových stránkách Ministerstva zdravotnictví a konstatuje, že není možné bez podrobného a velmi pečlivě odůvodněného vysvětlení předmětná vládní usnesení aprobovat. Ve čtvrtém doplnění ze dne 10. 8. 2020 stěžovatel s poukazem na usnesení městského soudu ze dne 7. 8. 2020, sp. zn. 3 A 76/2020, namítá, že fyzické ani právnické osoby, které jsou dotčeny mimořádnými opatřeními krajských hygienických stanic, nemají podle českého práva k dispozici efektivní opravný prostředek nápravy ve smyslu čl. 13 Úmluvy. V podání ze dne 24. 8. 2020, nadepsaném jako "Stížnost na průtahy ve věci ústavní stížnosti", stěžovatel uvádí, že podává podle § 164 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o soudech a soudcích), stížnost na průtahy v řízení o nyní posuzované ústavní stížnosti a žádá, aby byl vyrozuměn o jejím vyřízení a o tom, jaká opatření v jeho věci byla přijata. V pátém doplnění ze dne 2. 9. 2020 stěžovatel informuje Ústavní soud, že Evropský soud pro lidská práva již odeslal akceptační dopis ve věci, která byla Ústavním soudem posuzována pod sp. zn. Pl. ÚS 10/20.

II.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s § 29 až § 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.

8. Samostatným usnesením ze dne 15. 9. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 90/20, bylo o stěžovatelem uplatněné námitce podjatosti rozhodnuto, že soudce Jaroslav Fenyk není vyloučen z projednání a rozhodování této věci.

III.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

9. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§ 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].

10. Podstatou ústavní stížnosti je přesvědčení stěžovatele, že správní soudy měly všechna napadená usnesení vlády věcně přezkoumat, neboť jde o opatření obecné povahy.

11. Ústavní soud opakovaně ve svých rozhodnutích konstatuje, že ústavní stížnost je podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu zjevně neopodstatněná také v případě, kdy stížností napadený zásah orgánu veřejné moci je konformní se závěry, jež Ústavní soud již dříve vyslovil. Tak je tomu i v posuzované věci, kdy závěr správních soudů - o tom, že usnesení o vyhlášení nouzového stavu ani usnesení o přijetí krizových opatření nejsou opatřeními obecné povahy - je zcela v souladu se závěry obsaženými v usneseních Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20 (dále jen "usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20"), a ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20 (dále jen "usnesení sp. zn. Pl. ÚS 10/20") - (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), ve kterých se Ústavní soud povahou těchto usnesení vlády již zabýval.

12. Konkrétně pokud jde o usnesení o vyhlášení nouzového stavu, dospěl Ústavní soud již dříve k závěru, že nejde o opatření obecné povahy s ohledem na skutečnost, že toto usnesení nepředstavuje žádnou z forem realizace veřejné správy, která by byla přijata správním orgánem. Vláda nouzový stav vyhlašuje na základě ústavního zákona, a činí tak v rámci své exekutivní funkce, která nemá charakter správní, nýbrž ústavní. Rozhodnutí o nouzovém stavu není primárně zaměřeno na jednotlivé fyzické nebo právnické osoby, neboť vyhlášení samotné pro ně není závazným aktem, který by jim ukládal, měnil či rušil konkrétní práva a povinnosti jakožto adresátům stojícím vně systému vztahů organizační nadřízenosti a podřízenosti ve veřejné správě. Vynutitelná pravidla chování obsahují až konkrétní realizační opatření, která jsou na základě rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu vydávána. Předmětné usnesení, kterým se vyhlašuje nouzový stav bez určení konkrétních omezení základních práv a svobod a bez uložení jakýchkoliv povinností, je primárně aktem aplikace ústavního práva; představuje "akt vládnutí", který má normativní dopad, zásadně nepodléhá kontrole Ústavního soudu a je "přezkoumatelný" primárně demokraticky zvoleným politickým ("nesoudním") orgánem, kterým je Poslanecká sněmovna (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20).

13. Co se týče obou usnesení o přijetí krizových opatření, nejde podle předchozí judikatury Ústavního soudu o opatření obecné povahy z toho důvodu, že u nich není dána konkrétnost předmětu regulace, patřící mezi pojmové znaky opatření obecné povahy. V případě těchto usnesení jde o obecnou regulaci, která upravuje svůj předmět a subjekty definičními znaky, a vztahuje se na celé území České republiky a na neomezený počet subjektů. Konkrétnost věci, která by umožnila považovat usnesení o přijetí krizových opatření za opatření obecné povahy, není, s ohledem na uvedené, dána. Nelze ji spatřovat toliko v tom, že stanoví povinnosti a omezení za účelem zamezení ohrožení zdraví v souvislosti s prokázaným výskytem koronaviru na území České republiky. Požadavek konkrétnosti věci vyžaduje, aby byl ve správním aktu skutkově vymezen určitý konkrétní předmět regulace (konkrétní případ), což lze zkoumat z různých hledisek, zejména podle kritéria prostorového nebo věcného, ale také časového, teleologického a obsahového (viz Bahýľová, L., Hejč, D. Opatření obecné povahy v teorii a praxi. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 24-26). Takovéto vymezení se však z usnesení o přijetí krizových opatření při celkovém zohlednění jejich obsahu nepodává a jde o právní předpisy sui generis (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 10/20).

14. Správní soudy ve svých rozhodnutích poukázaly na citovaná usnesení Ústavního soudu a závěry z nich vyplývající - od kterých nemá Ústavní soud důvod se v nyní posuzované věci odchýlit - a ve svých odůvodněních z nich vycházely. Postup správních soudů, při kterém k meritornímu posouzení napadených usnesení vlády nepřistoupily, proto nelze než považovat za ústavně souladný. Proto ani Ústavní soud se nyní nemohl zabývat těmi námitkami stěžovatele, které směřují proti obsahu a způsobu vydání předmětných usnesení vlády.

15. K námitkám stěžovatele, podle kterých v případě, že předmětná usnesení vlády nebudou posouzena jako opatření obecné povahy, nebude k dispozici efektivní opravný prostředek, jak se domoci ústavně garantovaných práv jimi dotčených, Ústavní soud opět odkazuje na závěry obsažené ve svých předchozích rozhodnutích, jak jsou citována výše.

16. Ve vztahu k usnesení o vyhlášení nouzového stavu dospěl Ústavní soud v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20 k závěru, že neobsahuje-li takové usnesení přímo konkrétní krizová opatření, je jeho přímý a "izolovaný" přezkum Ústavním soudem v zásadě vyloučen, neboť v takovém případě jde primárně o akt vládnutí politického charakteru. Naopak v případě, že by konkrétní krizová opatření byla stanovena přímo v rozhodnutí o nouzovém stavu, přezkum Ústavního soudu by nemohl být absolutně vyloučen vůči té části rozhodnutí, která by obsahovala konkrétní krizová opatření obsahující obecně závazná normativní pravidla chování, což však není případ nyní projednávané věci.

17. Stěžovatel svými námitkami brojí toliko proti právnímu hodnocení povahy usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu a usnesením o přijetí krizových opatření, jež podle něho měla být pokládána za opatření obecné povahy. Byť se obecně dovolává i práva na efektivní opravný prostředek ve smyslu čl. 13 Úmluvy, nevznesl stěžovatel žádnou další námitku proti důvodům, pro které správní soudy přistoupily k odmítnutí návrhu stěžovatele na určení nezákonnosti zásahu. Ústavní soud se proto touto problematikou ani otázkou, zda a za jakých podmínek by stěžovatel k soudní ochraně svých práv mohl využít žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, nezabýval.

18. Dále vzhledem ke shora uvedenému závěru, že usnesení o přijetí krizových opatření mají povahu právního předpisu sui generis, Ústavní soud v usnesení sp. zn.
Pl. ÚS 10/20 konstatoval, že je příslušný k projednání návrhu na jejich zrušení v řízení o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů podle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu. Stěžovatel by proto mohl podle § 64 odst. 2 písm. d) a § 74 zákona o Ústavním soudu podat návrh na zrušení usnesení o přijetí krizových opatření, resp. na vyslovení jejich neústavnosti, a to společně s ústavní stížností proti pravomocnému rozhodnutí nebo jinému zásahu orgánu veřejné moci do jeho ústavně zaručených základních práv a svobod, jestliže jejich uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti.

IV.
Závěr

19. Na základě výše uvedených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. V souladu s čl. 1 odst. 1 písm. c) rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 25. 3. 2014 č. Org. 24/14 o atrahování působnosti, publikovaného jako sdělení Ústavního soudu č. 52/2014 Sb., tak učinil v plénu. O naléhavosti věci podle § 39 zákona o Ústavním soudu již Ústavní soud nerozhodoval, neboť se tento návrh stěžovatele stal bezpředmětným vydáním rozhodnutím o ústavní stížnosti, kterým nadto - i při opakovaně doplňované ústavní stížnosti - návrhu stěžovatele na přednostní projednání fakticky vyhověl. Bez ohledu na uvedené Ústavní soud v zájmu úplnosti dodává, že se ustanovení § 164 zákona o soudech a soudcích, upravující stížnost na průtahy v řízení před obecnými soudy, na řízení před Ústavním soudem nevztahuje.

---

[Kanonická webová stránka](https://pravnianalyza.cz/judikaty/us/PL-US-90/20-2)