# Nejvyšší správní soud, sp. zn. 8 As 180/2025

- Soud: Nejvyšší správní soud
- Spisová značka: 8 As 180/2025
- Číslo jednací: 8 As 180/2025-73
- ECLI: ECLI:CZ:NSS:2026:8.As.180.2025.73
- Typ rozhodnutí: Rozsudek
- Datum rozhodnutí: 15. 10. 2026
- Datum zveřejnění: 15. 10. 2026
- Klíčová slova: Zájmová a profesní samospráva

## Výrok

I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.

## Odůvodnění

[1] Nejvyšší správní soud se v řešeném případě nejprve zabýval přijatelností kasační stížnosti. Dále posuzoval námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Meritem posuzované věci pak byla otázka, zda žalobce jako znalec odpovídal na právní otázky a tím se dopustil přestupkového jednání podle § 25a odst. 1 písm. a) zákona č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, ve znění účinném do 31. 12. 2020 (dále jen "ZZT").

I. Vymezení věci
[2] Rozhodnutím ze dne 6. 12. 2024, č. j. MSP-1/2021-OINS-SRZT/25, ve znění opravného rozhodnutí ze dne 14. 1. 2025, č. j. MSP-1/2021-OINS-SRZT/27, žalovaný uznal žalobce vinným ze spáchání přestupku podle § 25a odst. 1 písm. a) ZZT. Toho se žalobce dopustil tím, že dne 11. 12. 2019 vypracoval znalecký posudek č. 2/2019, v němž odpovídal na právní otázky, ačkoliv řešení právních otázek nemůže být předmětem znaleckého zkoumání. Konkrétně žalobce "a) v závěru vysloveném na str. 8 v bodě g) posudku uvedl, že pozemek, který se nachází uvnitř území přírodního parku Dolní Poohří, není předmětem ochrany tohoto parku, neboť pozemky s ornou půdou zcela určitě nejsou předmětem ochrany tohoto parku; b) v závěru vysloveném na str. 9 v bodě i) posudku uvedl, že stavba není v rozporu s obecně právním předpisem, na základě kterého byl zřízen přírodní park Dolní Poohří, neboť v článku 4 nařízení Okresního úřadu Litoměřice č. 4/2000 ze dne 12. 12. 2000 o zřízení přírodního parku Dolní Poohří není zmínka o ochraně zemědělských ploch s ornou půdou; c) v závěru vysloveném na str. 9 v bodě k) posudku posuzoval stanoviska odboru životního prostředí Městského úřadu v Roudnici nad Labem vydaná v rámci správního řízení, konkrétně písemnosti nazvané postoupení odvolání proti usnesení o zahájení správního řízení č. j. MURCE/32793/2019 ze dne 21. 8. 2019 a rozhodnutí o předběžném opatření č. j. MURCE/33058/2019 ze dne 21. 8. 2019, a vyslovil závěr, že argumenty uvedené v předmětném stanovisku Městského úřadu v Roudnici nad Labem se z hlediska ochrany přírody zjevně míjí s realitou." Žalobce tedy v rozporu s § 8 ZZT nevykonal znaleckou činnost řádně, čímž spáchal právě shora popsaný přestupek, za který mu byla uložena pokuta ve výši 15 000 Kč a povinnost nahradit náklady správního řízení paušální částkou 1 000 Kč.
[3] Proti prvostupňovému rozhodnutí podal žalobce rozklad. V záhlaví označeným rozhodnutím pak ministr spravedlnosti podle § 152 odst. 6 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen "správní řád"), tento rozklad zamítl.
[4] Následně žalobce rozhodnutí ministra spravedlnosti napadl správní žalobou, v níž nejprve namítl porušení svých procesních práv v průběhu přestupkového řízení. Tvrdil, že jej žalovaný uznal vinným za jednání spočívající i v odpovědi na otázku g) znaleckého posudku, ačkoliv přestupkové řízení bylo původně zahájeno a vedeno pouze ve vztahu k otázkám i), j) a k). Podle žalobce tak bylo rozhodnuto o jiném dílčím skutku, aniž by byl dodržen postup předvídaný v § 78 odst. 4 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen "zákon o odpovědnosti za přestupky"). Současně namítl, že případná odpovědnost za takto nově vytýkaný dílčí skutek již zanikla uplynutím času. Dále žalobce zpochybnil závěr správních orgánů, že ve znaleckém posudku řešil právní otázky. Tvrdil, že poskytoval odborné závěry v oboru ochrany přírody a krajiny, jejichž formulace nutně předpokládá znalost relevantní právní úpravy. Odpovědi obsažené ve znaleckém posudku podle něj představovaly odborné, nikoliv právní hodnocení. Za nezákonný považoval rovněž výklad pojmu "řádný výkon znalecké činnosti". Namítl, že správní orgány dostatečně nevymezily obsah tohoto neurčitého právního pojmu a fakticky vytvořily novou skutkovou podstatu přestupku spočívající v tom, že se znalec vyjádří k otázkám s právním přesahem. Takový postup byl v rozporu se zásadou nullum crimen, nulla poena sine lege. Současně poukázal na rozdíly mezi posudky vyhotovovanými pro orgány veřejné moci a posudky zpracovávanými na žádost soukromých osob mimo řízení. Žalobce též namítl nedostatečně zjištěný skutkový stav a nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí vydaných ve věci. Konečně brojil i proti uložené pokutě, kterou považoval za nepřiměřenou a nedostatečně odůvodněnou.
[5] Městský soud tuto žalobu rozsudkem uvedeným v záhlaví zamítl, neboť ji shledal nedůvodnou. Konstatoval, že rozhodnou byla právní úprava obsažená v ZZT, neboť nová úprava plynoucí ze zákona č. 254/2019 Sb., o znalcích, znaleckých kancelářích a znaleckých ústavech, účinná od 1. 1. 2021, je přísnější, a to jak z hlediska vymezení povinností znalce, tak zejména z hlediska sankcí. K žalobní argumentaci založené na zásadě nullum crimen, nulla poena sine lege městský soud uvedl, že pojem "řádný výkon znalecké činnosti" je neurčitým právním pojmem, jehož použití samo o sobě neodporuje požadavkům zákonnosti správního trestání. Správní orgány podle městského soudu dostály své povinnosti tento pojem řádně vyložit a vztáhnout jej na konkrétní skutkové okolnosti projednávaného případu. Městský soud se přitom ztotožnil se závěrem správních orgánů, že žalobce ve znaleckém posudku nepřekročil meze své odbornosti jen okrajově, ale vystavěl podstatnou část svých závěrů na vlastním právním hodnocení. Přestože znalec musí relevantní právní úpravu znát, nepřísluší mu řešit právní otázky. Znalecký posudek žalobce tak podle městského soudu neobsahoval odpovídající odborné hodnocení vlivu nepovolené stavby na chráněné hodnoty území, ale především nepodložené právní závěry o tom, že nepovolená stavba nemůže přírodnímu parku jakkoliv škodit. V této souvislosti městský soud zdůraznil, že odpovědi žalobce na otázky týkající se rozsahu ochrany přírodního parku a souladu nepovolené stavby s příslušnou právní úpravou představovaly právní, nikoliv odborné hodnocení. Současně poukázal na výrazný rozdíl mezi posudkem žalobce a revizním posudkem znaleckého ústavu, který obsahoval podrobný popis skutkových zjištění, použitých metod i odborného vyhodnocení dopadů nepovolené stavby.
[6] Městský soud poté neshledal důvodnou žalobní námitku stran toho, že bylo v řešeném případě rozhodnuto o jiném dílčím skutku. Dospěl k závěru, že totožnost skutku byla zachována přinejmenším v rovině jednání, neboť posuzovaná vyjádření žalobce byla součástí téhož znaleckého posudku a byla předmětem správního hodnocení již od zahájení řízení. Postup správních orgánů proto nevedl ke zkrácení práva žalobce na obhajobu.
[7] Městský soud nepřisvědčil ani námitkám směřujícím proti skutkovým zjištěním správních orgánů. V tomto ohledu též uzavřel, že správní orgány vycházely mj. z mapového podkladu obsaženého ve správním spise - konkrétně v revizním posudku znaleckého ústavu. Současně městský soud uzavřel, že povinnosti znalce je nutno dodržovat bez ohledu na to, zda je znalci znám účel, pro který je znalecký posudek zpracováván, či nikoliv.
[8] Podle městského soudu pak správní orgány dostatečně odůvodnily i druh a výši sankce, přičemž zohlednily skutečnost, že žalobce byl aktuálně uznán vinným jen jedním přestupkem (oproti dříve zrušeným rozhodnutím správních orgánů ve věci). Uloženou pokutu ve výši 15 000 Kč městský soud vyhodnotil jako relativně nízkou, a to v poměru k maximální zákonné sazbě. Uvedl také, že ačkoliv žalovaný původně nevěnoval odpovídající pozornost absenci předchozí výstrahy či jiné sankce, ministr spravedlnosti ve svém rozhodnutí tuto skutečnost odpovídajícím způsobem zohlednil. Městský soud rovněž neshledal důvodnou námitku, že byly splněny podmínky pro upuštění od potrestání podle § 43 zákona o odpovědnosti za přestupky, a to s ohledem na závažnost věci a postoj žalobce ke spáchanému skutku.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[9] Žalobce (dále "stěžovatel") napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. V ní nejprve namítl nezákonnost napadeného rozsudku, neboť městský soud nezrušil rozhodnutí ministra spravedlnosti i přes závažnou procesní vadu přestupkového řízení spočívající v porušení § 78 odst. 4 zákona o odpovědnosti za přestupky. Přestupkové řízení bylo původně zahájeno a vedeno mj. z důvodu, že stěžovatel ve znaleckém posudku činil právní závěry v odpovědích na otázky i), j) a k). Ve výroku konečného rozhodnutí žalovaného však bylo protiprávní jednání spatřováno v odpovědích na otázky g), i) a k). Otázka g) nebyla podle stěžovatele nikdy řádně zahrnuta do předmětu pokračujícího přestupkového řízení [resp. dílčí skutek týkající se otázky g) znaleckého posudku nebyl nikdy předmětem oznámení o zahájení řízení ani následného vyrozumění o změně právní kvalifikace]. Podle stěžovatele tak ve věci nebyla zachována totožnost skutku a byl postižen za jiný dílčí skutek, než pro který bylo přestupkové řízení zahájeno. Městský soud tak nesprávně aproboval hodnocení ministra spravedlnosti o zachování totožnosti skutku. Skutečnost, že odpověď na jednu otázku ve znaleckém posudku odkazovala na odpověď na jinou otázku, ještě neznamená, že se jednalo o totožný skutek. Vzhledem k výše popsanému tak byl stěžovatel zkrácen na svém právu na obhajobu. Odpovědnost za dílčí skutek stran jeho odpovědi na otázku g) znaleckého posudku také již v mezidobí zanikla uplynutím prekluzivní lhůty.
[10] Dále stěžovatel namítl, že městský soud nesprávně vyložil přestupek dle § 25a odst. 1 písm. a) ZZT, nesprávně hodnotil skutkový stav i obsah znaleckého posudku a současně se nevypořádal s podstatou žalobních námitek. Městský soud pak potvrdil vinu stěžovatele převážně kritikou kvality, přesvědčivosti, objektivity a neúplnosti odůvodnění znaleckého posudku. Neposuzoval tedy skutek vymezený ve výroku rozhodnutí žalovaného, jelikož se zabýval jinými okolnostmi věci (tj. odbornými či metodologickými nedostatky znaleckého posudku). Nesprávným bylo i srovnání znaleckého posudku stěžovatele s posudkem znaleckého ústavu. Městský soud obdobné úvahy o rozsahu ochrany přírodního parku v posudku znaleckého ústavu akceptoval, zatímco u stěžovatele je označil za nepřípustné právní hodnocení
[11] Stěžovatel též brojil proti výkladu neurčitého právního pojmu "řádný výkon znalecké činnosti" správními orgány, který městský soud v řešené věci bez dalšího aproboval. Správní orgány výklad tohoto neurčitého právního pojmu učinily toliko prostřednictvím dalších právně neurčitých pojmů. Žalovaný tudíž fakticky vytvořil novou skutkovou podstatu přestupku, když dovodil, že znalec nesmí odpovídat na otázky, které si orgány veřejné moci dokážou zodpovědět samy. Takový výklad je podle stěžovatele chybný, a to zejména v kontextu § 12 odst. 2 ZZT, který počítá i se znaleckými posudky vypracovanými na žádost soukromých osob mimo řízení před orgány veřejné moci. V takovém případě se dle stěžovatele liší obsah znalcem zpracovaného znaleckého úkolu.
[12] V této souvislosti stěžovatel zdůraznil také fakt, že hranice mezi odbornými a právními závěry není ostrá. Ve znaleckém posudku dle svého názoru neposkytoval právní stanovisko, ale odborný názor znalce v oboru ochrany přírody a krajiny. Konkrétně posouzení, zda jsou pozemky s ornou půdou předmětem ochrany přírodního parku, považoval stěžovatel za závěr odborný, nikoliv právní. Podle stěžovatele se městský soud řádně nevypořádal s otázkou, zda odborné závěry znalce založené na interpretaci právních předpisů skutečně představují nepřípustné řešení právních otázek a zda takové jednání bylo možné podřadit pod přestupek podle § 25a odst. 1 písm. a) ZZT, resp. zda nebylo možno za vytýkané nedostatky znaleckého posudku přistoupit k udělení výstrahy podle § 25d ZZT.
[13] Městský soud pak dle názoru stěžovatele nevyhodnotil námitky proti skutkovým závěrům žalovaného, podle nichž byl znalecký posudek vypracován pro správní řízení, měl sloužit k rozporování předběžného opatření vydaného Městským úřadem Roudnice nad Labem a ohrozil spravedlivé rozhodnutí věci. Tyto skutečnosti podle stěžovatele nemají oporu ve správním spise a jejich problematičnost připustil i ministr spravedlnosti v rozhodnutí o rozkladu. Jejich význam v posuzované věci však současně relativizoval a žádné důsledky z nich nevyvodil. Vadou řízení poté bylo i to, že žalovaný v řešeném případě vycházel mj. z mapového podkladu, který není součástí správního spisu. Městský soud pak nesprávně dovodil, že se jednalo o mapu obsaženou v posudku znaleckého ústavu.
[14] Stěžovatel dále namítl, že ačkoliv městský soud ministrovi spravedlnosti vytknul, že není pravdou, že by správní orgány nemusely zohlednit dosavadní bezúhonnost stěžovatele, zároveň bez dostatečného odůvodnění nepřisvědčil žalobním námitkám stran výše pokuty a možnosti upuštění od potrestání. Městský soud v této části vyslovil také závěr o "nulové sebereflexi" stěžovatele, ačkoliv není zřejmé, z jakých skutečností toto hodnocení vychází, přičemž není přípustné, aby jím mohlo být využití opravných prostředků. Podle stěžovatele nedostatečně zohlednil i značný časový odstup od spáchání skutku. Přihlédnuto nebylo ani ke skutečnosti, že mu nikdy nebyla uložena výstraha podle § 25d ZZT. Konečně stěžovatel vytknul nepřezkoumatelnost úvah správních orgánů o výši pokuty. Po zrušení předchozích rozhodnutí o přestupku ve věci totiž dle jeho názoru odpadla většina okolností, z nichž byla původně odvozena pokuta ve výši 43 000 Kč - zejména závěr o dvou přestupcích, ohrožení společenského zájmu stran zjištění trestné činnosti, nepřímém úmyslu či postavení stěžovatele nejen jako znalce, ale i děkana. Ukládaly-li tedy správní orgány novou pokutu, jejíž stanovení jim bylo v dřívějším řízení před městským soudem vytknuto jako chybné, mělo z jejich nynějších rozhodnutí vyplývat, jak se při své úvaze s těmito okolnostmi vypořádaly a jak byly v nové výši pokuty zohledněny.
[15] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s napadeným rozsudkem a navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta jako nedůvodná. Konstatoval, že městský soud správně uzavřel, že totožnost skutku byla ve věci zachována. Odpověď na otázku g) znaleckého posudku totiž byla již v odůvodnění oznámení o zahájení přestupkového řízení výslovně hodnocena, a stěžovateli tak bylo od počátku zřejmé, jaké konkrétní jednání je mu vytýkáno. Odpověď na otázku j) znaleckého posudku obsahově navazuje na odpověď na otázku g), resp. je s ní obsahově totožná. Nešlo tedy o samostatný skutek, ale o totožné právní hodnocení. Nezanikla tedy ani přestupková odpovědnost. Přestupkové jednání stěžovatele spočívalo ve vypracování znaleckého posudku dne 11. 12. 2019, přičemž přestupkové řízení bylo zahájeno dne 20. 11. 2021 - tj. před uplynutím tříleté promlčecí doby. Rovněž námitku týkající se mapového podkladu nepovažoval žalovaný za důvodnou, jelikož tato mapa byla součástí posudku znaleckého ústavu založeného ve správním spise.
[16] K námitce nesprávného výkladu neurčitého právního pojmu "řádný výkon znalecké činnosti" žalovaný uvedl, že byl správními orgány i městským soudem vyložen zákonným způsobem. Řádný výkon znalecké činnosti podle něj předpokládá odborný, přezkoumatelný a metodicky podložený výkon, který nepřekračuje hranice odbornosti znalce. Znalec není oprávněn interpretovat právní předpisy ani hodnotit jejich aplikaci na konkrétní skutkový stav. Městský soud se dle žalovaného zabýval výlučně těmi částmi znaleckého posudku, které byly v rámci přestupkového řízení označeny za protiprávní, tedy odpověďmi na otázky g), i) a k), resp. rozvedl úvahy obsažené v rozhodnutích správních orgánů. Ke kasační argumentaci odkazující na § 12 odst. 2 ZZT žalovaný uvedl, že toto ustanovení nevymezuje rozsah znalcových oprávnění. Povinnost odbornosti a zákaz nahrazovat právní posouzení dopadají na všechny znalecké posudky bez ohledu na to, zda jsou vypracovány pro orgán veřejné moci nebo pro soukromou osobu. Městský soud správně uzavřel, že stěžovatel ve svém znaleckém posudku formuloval právní, nikoliv odborné závěry, neboť hodnotil, zda je pozemek předmětem ochrany přírodního parku Dolní Poohří, zda je nepovolená stavba v souladu s nařízením o zřízení přírodního parku Dolní Poohří, a polemizoval se závěry orgánu ochrany přírody. Takové závěry překračovaly rámec znalecké činnosti. Posudek znaleckého ústavu pak městský soud použil pouze jako příklad řádného a odborného postupu. Smyslem srovnání s posudkem stěžovatele nebyla věcná správnost jednotlivých závěrů, ale rozdíl v kvalitě, odůvodnění a odborném podložení obou znaleckých posudků. V posuzovaném případě tak žalovaný konkretizoval obsah povinnosti vykonávat znaleckou činnost řádně podle § 8 ZZT a aplikoval zákonnou skutkovou podstatu podle § 25a odst. 1 písm. a) téhož zákona.
[17] Žalovaný poté uvedl, že se městský soud námitkami o druhu a výši sankce řádně zabýval a správně uzavřel, že pokuta 15 000 Kč, představující 15 % zákonného maxima, odpovídá povaze a závažnosti přestupku. K námitce nezohlednění toho, že stěžovateli nebyla dříve uložena výstraha podle § 25d ZZT, žalovaný konstatoval, že tuto okolnost vzal v úvahu již ministr spravedlnosti v rozhodnutí o rozkladu a městský soud správně dovodil, že nebylo důvodu uloženou pokutu jakkoliv korigovat. Nedůvodná je i námitka, že mělo být upuštěno od potrestání. Městský soud správně uzavřel, že podmínky § 43 zákona o odpovědnosti za přestupky nebyly splněny, zejména s ohledem na závažnost jednání a chybějící sebereflexi stěžovatele. Ta podle žalovaného nevyplývala z uplatňování procesní obrany, ale z dlouhodobého popírání jakéhokoliv pochybení navzdory zjištěným vadám znaleckého posudku. Žalovaný rovněž odmítl výtku nepřezkoumatelnosti úvah o výši pokuty po zrušení dřívějších rozhodnutí ve věci. Hodnocení stran druhu a výše sankce totiž bylo v aktuálních správních rozhodnutích srozumitelně a přehledně vyloženy.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[18] Kasační stížnost není důvodná.
III.1 Přípustnost kasačních námitek
[19] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval přípustností vznesených kasačních námitek. Podle § 104 odst. 4 s. ř. s. kasační stížnost není přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v § 103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.
[20] V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná, že kasační stížnost je mimořádným opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského (městského) soudu ve správním soudnictví. Řízení o kasační stížnosti je ovládáno zásadou dispoziční, přičemž stěžovatel vymezuje rozsah přezkumu napadeného rozsudku. Stěžovatel proto musí ve smyslu výše citovaného ustanovení soudního řádu správního v kasační stížnosti reagovat právě na argumentaci krajského (městského) soudu a uvádět, z jakých důvodů jsou jeho závěry nesprávné (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2003, č. j. 6 Ads 3/2003-73, ze dne 30. 6. 2020, č. j. 10 As 181/2019-63, nebo ze dne 18. 11. 2021, č. j. 5 As 332/2020-21). Musí tedy vylíčit, kterých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl krajský (městský) soud dopustit v procesu vydání rozhodnutí nebo přímo rozhodnutím samotným, a rovněž ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnost (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005-58, či rozsudek téhož soudu ze dne 24. 1. 2023, č. j. 6 As 358/2021-38). Pokud tak neučiní a pouze znovu zopakuje námitky, které uvedl už v řízení před krajským (městským) soudem, aniž by dostatečně reflektoval jeho argumentaci, pak za předpokladu, že uvedené námitky krajský (městský) soud již vypořádal vlastní svébytnou argumentací a nelze v jejich opakování spatřovat setrvání na dříve vznesené argumentaci, která je i nadále schopná obstát proti závěrům krajského (městského) soudu, nejsou takové námitky přípustné (usnesení Nejvyššího správního soudu  ze dne 10. 9. 2009, č. j. 7 Afs 106/2009-77, ze dne 29. 6. 2023, č. j. 3 Afs 231/202246, nebo ze dne 7. 11. 2025, č. j. 8 As 126/2025-31). Nutno zdůraznit, že účelem kasační stížnosti není ještě jednou, před vyšší instancí, zopakovat vypořádání žalobních bodů, kterými se již zabýval krajský (městský) soud, nýbrž polemizovat se závěry samotného krajského (městského) soudu, a tím prověřit jejich zákonnost (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2025, č. j. 3 As 274/2023153, ze dne 21. 2. 2025, č. j. 3 As 25/2024-46, nebo usnesení Ústavního soudu ze dne 11. 2. 2008, sp. zn. I. ÚS 1841/07).
[21] Ve světle shora popsaného Nejvyšší správní soud v nyní posuzovaném případě vyhodnotil jako nepřípustnou dle § 104 odst. 4 s. ř. s. kasační argumentaci stěžovatele o porušení § 78 odst. 4 zákona o odpovědnosti za přestupky s tím, že ve věci nebyla zachována totožnost skutku, v důsledku čehož byl postižen za jiný dílčí skutek, než pro který bylo přestupkové řízení zahájeno. Stěžovatel totiž v této části kasační stížnosti fakticky znovu napadl postup správních orgánů, aniž by však relevantně polemizoval s odůvodněním městského soudu. Ten v napadeném rozsudku (body 97 až 99) srozumitelně a přehledně popsal, že podstatu skutku tvoří jednání pachatele a jím způsobený následek. Změna právního posouzení nehraje z hlediska zachování totožnosti skutku roli. Totožnost skutku je zachována, je-li zachována alespoň totožnost jednání nebo totožnost následku. V průběhu přestupkového řízení nemusí být jednání nebo následek popsány se všemi skutkovými okolnostmi zcela shodně, postačí shoda částečná. Totožnost skutku byla ve věci zachována přinejmenším v rovině jednání, neboť posuzovaná vyjádření (tj. odpovědi na jednotlivé otázky) stěžovatele jako znalce byla součástí téhož znaleckého posudku a byla předmětem hodnocení již od samotného zahájení přestupkového řízení. K tomu městský soud doplnil, že odpověď znalce pod bodem j) znaleckého posudku odkazovala přímo na odpověď pod bodem g). Postup správních orgánů proto nevedl ke zkrácení práva stěžovatele na obhajobu.
[22] Stěžovatel na výše uvedené závěry městského soudu v kasační stížnosti v zásadě nereagoval, resp. je nijak konkrétně nezpochybnil konkurující argumentací, pročež bylo toto kasační tvrzení nepřípustné.
III.2 Posouzení přijatelných kasačních námitek
[23] Ve věcech, v nichž před krajským (městským) soudem rozhodoval specializovaný samosoudce (§ 31 odst. 2 s. ř. s.), se Nejvyšší správní soud po posouzení přípustnosti kasační argumentace zabývá otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele (§ 104a odst. 1 s. ř. s.). Pokud by tomu tak nebylo, musela by být kasační stížnost odmítnuta jako nepřijatelná. Nejvyšší správní soud přijme kasační stížnost k věcnému přezkumu pouze v případě rozpoznatelného dopadu řešené právní otázky nad rámec konkrétního případu, a to i) z důvodu neexistence, nejednotnosti nebo potřeby překonání judikatury, nebo ii) v případě zásadního pochybení krajského (městského) soudu (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006-39, č. 933/2006 Sb. NSS, nebo rozsudky téhož soudu ze dne 13. 5. 2024, č. j. 8 Azs 63/2024-38, a ze dne 28. 3. 2024, č. j. 8 Azs 17/202439).
[24] Jak bude dále vyloženo, v nynějším případě byl u kasační námitky vztahující se k samotnému meritu projednávaného případu [tj. posouzení, zda stěžovatel jako znalec odpovídal na právní otázky, a tím se dopustil přestupkového jednání podle § 25a odst. 1 písm. a) ZZT] dán první z těchto možných důvodů. K této části kasační argumentace totiž neexistuje zcela přiléhavá judikatura, která by na ni dostatečně odpovídala. Nutno pak uvést, že usnesením ze dne 15. 9. 2026, č. j. 22 Ads 53/2026-25, byla rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu předložena otázka, zda přijatelnost jedné kasační námitky zakládá bez dalšího přijatelnost celé kasační stížnosti. Nyní rozhodující osmý senát se proto z důvodu procesní opatrnosti rozhodl již na základě shledané přijatelnosti nadepsané části kasačních tvrzení věcně posoudit všechny stěžovatelem uplatněné kasační námitky.
[25] Vycházeje z výše popsaného a v logice uspořádání kasační argumentace se Nejvyšší správní soud nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností a nezákonností úvah městského soudu o výši uložené pokuty a možnosti upuštění od potrestání.
[26] Pokud jde o námitku nepřezkoumatelnosti, pak z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal soud za rozhodný, jakým způsobem postupoval při utváření právního závěru a proč považuje argumentaci účastníků řízení za (ne)správnou (srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003-130, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/200462, ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008-75, ze dne 30. 1. 2014, č. j. 7 Ans 16/2013-39, či ze dne 30. 6. 2026, č. j. 22 Afs 132/2025-50). Přiléhavým je zmínit i závěr plynoucí z nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, že "není nepřezkoumatelným rozhodnutí, v jehož odůvodnění orgán veřejné moci prezentuje od názoru účastníka řízení odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní, a toto zdůvodnění poskytuje dostatečnou oporu výroku rozhodnutí."
[27] Podle judikatury jak správních soudů, tak Ústavního soudu, současně platí, že povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý jednotlivý v žalobě uplatněný argument. Podstatné je posouzení jádra případu a poskytnutí odpovědi na základní námitky, které v sobě mohou konzumovat i odpověď na námitky dílčí a související (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 As 79/2012-54, ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 As 182/2012-58, ze dne 19. 2. 2014 č. j. 1 Afs 88/2013-66, či nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08).
[28] Nejvyšší správní soud také dodává, že napadený rozsudek, jakož i jemu předcházející rozkladové rozhodnutí ministra spravedlnosti, je nutno vnímat komplexně, nikoliv pouze pohledem dílčích argumentů.
[29] Jedná-li se poté o otázku posouzení výše pokuty, Nejvyšší správní soud už dříve vyjádřil např. v rozsudcích ze dne 21. 8. 2003, č. j. 6 A 96/2000-62, nebo ze dne 14. 8. 2014, č. j. 10 Ads 140/2014-58, že konkrétní výše pokuty je předmětem správního uvážení, přičemž správní soud může správní uvážení přezkoumat pouze co do jeho mezí, resp. jejich překročení, nikoliv do jeho věcného posouzení. Správní soud se tedy při svém přezkumu musí omezit na to, zda správní orgán správní uvážení nezneužil, či zda je jeho úvaha přezkoumatelná a logicky nerozporná (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2024, č. j. 3 Afs 319/2021-39). Jinými slovy, smyslem soudního přezkumu rozhodnutí, jímž byla uložena pokuta, není hledání její "ideální" výše (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2026, č. j. 4 As 117/2025-42).
[30] Ani v případě kasačních tvrzení souvisejících s otázkou výše uložené pokuty stěžovatel nerozporoval v tomto ohledu konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, přičemž se jeho tvrzení vztahovala toliko k individuálním okolnostem řešené věci.
[31] Z napadeného rozsudku přitom plyne přezkoumatelný závěr městského soudu o tom, že bylo v projednávané věci podstatným, že ministr spravedlnosti ve svém rozhodnutí zohlednil dosavadní bezúhonnost stěžovatele - konkrétně to, že mu nebyla uložena výstraha dle § 25d ZZT, ačkoliv k této okolnosti nebylo v prvostupňovém rozhodnutí o přestupku přihlédnuto. Vzhledem k povaze a závažnosti přestupku spáchaného stěžovatelem, jímž došlo k ohrožení veřejného zájmu na řádném výkonu znalecké činnosti, nicméně ministr spravedlnosti shledal i přes toto opomenutí žalovaného výši uložené pokuty za adekvátní. To, že stěžovateli nebyla uložena výstraha dle § 25d ZZT tedy ministr spravedlnosti nevyhodnotil za natolik významnou okolnost posuzovaného případu, že by měla vést ke změně výše uložené pokuty. Ministr spravedlnosti tudíž s odkazem na princip jednotnosti správního řízení v daném ohledu doplnil úvahy plynoucí už z prvostupňového rozhodnutí o přestupku.
[32] Městský soud se pak ztotožnil s tímto posouzením ministra spravedlnosti, přičemž upozornil i na fakt, že stěžovateli byla uložena pokuta v rámci rozmezí zákonné sazby spíše nízká - toliko 15 % z maximální sazby. V této souvislosti městský soud dále vyslovil, že nebylo možno uvažovat o snížení pokuty ani kvůli časovému odstupu od spáchání přestupku.
[33] K tomu Nejvyšší správní soud doplňuje, že je jistě třeba mít na paměti, že postupem času se může snižovat význam postihu pro pachatele přestupku, jelikož přestává plnit svou preventivní a výchovnou funkci, přičemž doba, která uplynula od spáchání přestupků, se může projevit ve výši uložené sankce (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2018, č. j. 1 As 178/2017-93, ze dne 1. 6. 2022, č. j. 6 As 103/2021-40, či ze dne 20. 4. 2026, č. j. 7 As 10/2025-108). V dané věci však nebylo možno bez dalšího shledat, že by tato doba byla nepřiměřeně dlouhá. Podle Nejvyššího správního soudu totiž složitost dané věci odůvodňovala nastalou délku řízení. Proto ani delší časový rozdíl mezi spácháním přestupku a pravomocným uložením pokuty sám o sobě nevedl ke snížení pokuty, či dokonce upuštění od jejího uložení (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2022, č. j. 6 As 103/2021-40, nebo ze dne 31. 5. 2018, č. j. 1 As 178/2017-93).
[34] Městský soud také v napadeném rozsudku výslovně uvedl, že stěžovateli nebylo možno přisvědčit v tom, že správní orgány nepřihlédly ke skutečnosti, že byl "nově" potrestán jen za jeden přestupek. Zároveň v tomto kontextu městský soud shledal, že výše uložené pokuty obstojí i ve srovnání s původně uloženou sankcí, jelikož oproti částce 43 000 Kč byla nyní uložena pokuta ve výši 15 000 Kč. Ve svém hodnocení tak zjevně navázal na rozhodnutí ministra spravedlnosti, v němž bylo jasně konstatováno, že žalovaný při úvaze nad volbou výše správního trestu vzal v úvahu skutečnost, že stěžovatel byl shledán vinným pouze z jednoho z původních dvou přestupků. Ve věci byly současně znovu posouzeny všechny okolnosti podstatné pro úvahu o výši uložené pokuty, tedy i existence polehčujících a přitěžujících okolností. Z nynějších rozhodnutí správních orgánů tudíž seznatelně plyne, že pokuta nebyla uložena za dva přestupky a v rámci jejího stanovení stěžovateli nebylo kladeno k tíži ohrožení společenského zájmu na zjištění trestné činnosti, nepřímý úmysl či jeho postavení děkana, jak se podává z kasačních tvrzení.
[35] K tomu Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že z požadavků na individualizaci trestu nelze dovozovat, že by jednotlivá hlediska, která výši pokuty ovlivnila, měla být kvantifikována. Stačí, pokud správní orgán hodnotu, kterou jednotlivým hlediskům přiřadil, vyjádří abstraktně (rozsudek Nejvyššího správního ze dne 12. 1. 2022, č. j. 8 As 319/2019-63). Navíc byla-li předchozí správní rozhodnutí v dané věci zrušena pro vady řízení a rozpor s právními předpisy, pak tato nepředstavovala východiska pro další řízení. O původně vyměřenou pokutu se nelze pro celé budoucí správní řízení opírat za každých okolností jako o jakési závazné východisko pro stanovení konečné pokuty (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2017, č. j. 10 As 124/2016-50). Zde navíc novým okolnostem zároveň zjevně odpovídá i nově stanovená pokuta, která představuje necelých 35 % původní výše.
[36] Městský soud neshledal důvodnou ani žalobní námitku, že byly splněny podmínky pro upuštění od potrestání podle § 43 zákona o odpovědnosti za přestupky, a to vzhledem k okolnostem projednávaného případu tak, jak tyto byly v napadeném rozsudku a rozhodnutích správních orgánů popsány, a nulové sebereflexi stěžovatele. Zmínil též, že podstatou posudku stěžovatele v relevantních částech nebylo hodnocení vlivu nepovolené stavby na ochranu přírody v přírodním parku z hlediska odborných znalostí, ale nepodložené a zkratkovité právní posouzení stěžovatele jako znalce. Městský soud tak navázal na hodnocení žalovaného, který považoval jednání stěžovatele, při kterém se jako znalec zcela minul s účelem znalecké činnosti, když rozporoval rozhodnutí orgánu ochrany přírody a krajiny, za významný nedostatek, pročež nebyly dány důvody právě pro upuštění od uloženého správního trestu.
[37] Byť tedy městský soud v odkazované části nad rámec vlastního hodnocení správních orgánů doplnil i značně expresivní spojení o "nulové sebereflexi stěžovatele", bylo toto tvrzení nutno vykládat v kontextu úplného odůvodnění napadeného rozsudku, a nikoliv nepřiléhavě izolovaně. Z obsahu napadeného rozsudku současně nelze nijak dovodit, že by jím bylo myšleno samotné uplatňování zákonné procesní obrany stěžovatelem v řešeném případě. Toto konstatování tak městský soud připojil jako toliko doplňující úvahu, svým vlastním hodnocením postoje stěžovatele k jím spáchanému jednání, aniž by to však na podstatě přezkoumávaných rozhodnutí správních orgánů cokoliv měnilo. Pouze pro úplnost pak Nejvyšší správní soud dodává, že při úvaze o sankci za přestupek (konkrétně ve vztahu k možnosti upuštění od uložení správního trestu podle § 43 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky) lze jistě přihlédnout mj. i k postoji pachatele ke spáchanému skutku (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2021, č. j. 5 As 67/201926). Městský soud se k postoji stěžovatele ve věci vyjádřil nadepsaným způsobem, a to nad rámec odůvodnění rozhodnutí správních orgánů, právě v kontextu hodnocení jeho osoby a (ne)možnosti upuštění od potrestání podle § 43 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky. Stěžovatelem zvolená procesní taktika tudíž nebyla městským soudem považována za samostatnou přitěžující okolnost (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2017, č. j. 4 As 199/2017-30).
[38] V tomto ohledu Nejvyšší správní soud též zmiňuje, že § 43 zákona o odpovědnosti za přestupky umožňuje upuštění od uložení správního trestu, avšak je na správním uvážení správního orgánu, pokud jsou splněny zákonné podmínky, zda tohoto institutu využije. Jak už bylo dříve vyloženo, správní uvážení podléhá omezenému soudnímu přezkumu, při němž soud zkoumá, zda správní orgán při své volné správní úvaze nevybočil ze zákonných mezí nebo ji nezneužil. Nejvyšší správní soud nic takového v postupu správních orgánů ve věci neshledal.
[39] V nadepsané části tak Nejvyšší správní soud uvádí, že nevyhodnotil žádné vybočení ze zákonných mantinelů při ukládání pokuty, přičemž hodnocení správních orgánů stran kritérií pro uložení pokuty nepostrádalo logiku. V úvahu tedy byla vzata relevantní zákonná hlediska, uložená pokuta není likvidační a její výše byla též odpovídajícím způsobem odůvodněna. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že stěžovatelem uplatněné námitky o nepřezkoumatelnosti a nezákonnosti úvah městského soudu stran výše uložené pokuty a možnosti upuštění od potrestání neshledal důvodnými.
[40] Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že nepřisvědčil ani námitkám nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, podle nichž se městský soud nevypořádal s podstatou stěžovatelovy žalobní argumentace, zda se ve věci jednalo o nepřípustné řešení právních otázek. K vlastnímu pojmu nepřezkoumatelnost Nejvyšší správní soud opětovně odkazuje na svou ustálenou judikaturu (rozsudky ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003-52, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004-73, č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007-64, nebo ze dne 25. 5. 2006, č. j. 2 Afs 154/2005-245). V usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-76, č. 1566/2008 Sb. NSS, bylo zároveň zdůrazněno, že "při posuzování nepřezkoumatelnosti soudních rozhodnutí je nutno postupovat obezřetně a vyhradit tyto případy jen vážným vadám rozhodnutí. Zrušením rozhodnutí krajského soudu pro nepřezkoumatelnost se totiž oddaluje okamžik, kdy bude základ sporu správními soudy s konečnou platností vyřešen, což neprospívá zájmu účastníků řízení na projednání věci bez zbytečných průtahů ani veřejnému zájmu na hospodárnosti řízení. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno."
[41] Je přitom třeba městskému soudu vytknout, že se nepoměrně velká část odůvodnění napadeného rozsudku věnuje otázkám značně míjejícím se s meritem posuzované věci. Relevantní vypořádání samotných žalobních námitek je pak fakticky obsaženo v několika málo odstavcích. I přes výše uvedené je však napadený rozsudek ve shora poukazované části srozumitelný a opřený o skutkové a právní důvody, z nichž je dostatečně zřejmé, proč městský soud vyhodnotil předmětné jednání stěžovatele jako rozporné s § 8 ZZT, když vykonal znaleckou činnost nikoliv řádně, a naplnil tak skutkovou podstatu přestupku dle § 25a odst. 1 písm. a) ZZT. K tomu Nejvyšší správní soud odkazuje zejména na body 87 až 90, 93 a 95 odůvodnění napadeného rozsudku. V nadepsaném kontextu městský soud současně poukázal na obsáhlou argumentaci ministra spravedlnosti v rozkladovém rozhodnutí, který se danými otázkami zabýval v bodech 31 až 49, 51 a 53 tohoto rozhodnutí. Z judikatury Nejvyššího správního soud současně vyplývá, že "je-li rozhodnutí žalovaného správního orgánu řádně odůvodněno, je z něho zřejmé, proč žalovaný nepovažoval právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou a proč jeho odvolací námitky považoval za liché, mylné nebo vyvrácené, shodují-li se žalobní námitky s námitkami odvolacími a nedochází-li městský soud k jiným závěrům, je přípustné, aby si městský soud správné závěry se souhlasnou poznámkou osvojil" (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 119/2005-118, nebo ze dne 10. 7. 2019, č. j. 2 Afs 192/2018-74).
[42] Stejně tak Nejvyšší správní soud shledal, že se městský soud přezkoumatelným způsobem vypořádal i se žalobní námitkou proti skutkovému zjištění o účelu vypracování dotčeného znaleckého posudku. K tomu totiž městský soud v bodě 101 napadeného rozsudku vyložil, že zpochybnění účelu, za jakým byl posudek zpracován, nebylo rozhodující. Znalec nadto dle městského soudu musel předpokládat, že s jeho znaleckým posudkem bude dále nakládáno a bude s ním argumentováno, ať už v soukromoprávních sporech či v řízení před správními orgány. K tomu městský soud poukázal také na specifickou formulaci otázek pro znalce, jakož i na podklady týkající se správního řízení o odstranění nepovolené stavby a předběžného opatření o zdržení se stavební činnosti. Povinnosti znalce však bylo podle městského soudu nutno dodržet bez ohledu na to, zda je znalci přímo oznámen účel, za kterým je znalecký posudek zpracováván, či nikoliv. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje také na body 47 až 49 rozhodnutí ministra spravedlnosti, kde byla tato otázka již v rámci přestupkového řízení odpovídajícím způsobem vypořádána. Ministr spravedlnosti ve svém rozhodnutí jasně uvedl, že daný znalecký posudek byl vypracován na základě zadání soukromého subjektu, nikoliv orgánu veřejné moci. Poté uzavřel, že povinnost znalců dodržovat ZZT nelze omezit pouze na znalecké posudky vypracované pro řízení před správními orgány, neboť objektem dohledu dle ZZT je obecně řádný výkon profese znalce jako vysoce specializované činnosti. Existuje tedy významný veřejný zájem na tom, aby veškerá činnost znalce byla vykonávána v souladu s právními předpisy bez ohledu na účel, za jakým byl znalecký posudek vypracován. Samotný způsob, jakým bylo zadáno zpracování znaleckého posudku, tak nebyl relevantní okolností.
[43] Nejvyšší správní soud se následně zabýval jádrem kasační stížnosti, jímž bylo tvrzení o nesprávném posouzení otázky městským soudem, zda stěžovatel jako znalec odpovídal na právní otázky, a tím se dopustil přestupkového jednání podle § 25a odst. 1 písm. a) ZZT.
[44] U této části kasační argumentace Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o její přijatelnosti. Neexistuje totiž zcela přiléhavá judikatura, která by na ni dostatečně odpovídala. Lze proto seznat možný dopad těchto kasačních námitek nad rámec konkrétního případu.
[45] Podle § 25a odst. 1 písm. a) ZZT se znalec dopustí přestupku tím, že vykoná znaleckou činnost v rozporu s § 8 zákona o znalcích a tlumočnících. Dle odst. 3 téhož ustanovení lze za přestupek podle odst. 1 písm. a) uložit pokutu do 100 000 Kč nebo vyškrtnutí ze seznamu znalců a tlumočníků.
[46] Podle § 8 ZZT jsou znalci povinni vykonávat znaleckou činnost řádně, ve stanovené lhůtě, oboru a odvětví, pro které byli jmenováni.
[47] Dle § 13 odst. 1 vyhlášky č. 37/1967 Sb., k provedení zákona o znalcích a tlumočnících (dále jen "vyhláška ZZT"), příslušný orgán, který v řízení ustanovil znalce, vymezí ve svém opatření jeho úkol, podle okolností případu též formou otázek tak, aby se znalec zabýval jen takovými skutečnostmi, k jejichž posouzení je třeba jeho odborných znalostí.
[48] Podle § 15 odst. 1 téže vyhlášky posudky mimo řízení provádějí znalci na základě dohody s občanem nebo organizací; totéž platí o úkonech tlumočníků; jinak platí přiměřeně ustanovení o znaleckých posudcích (tlumočnických úkonech) v řízení (§ 13 a 14).
[49] Pojem "řádně" ve smyslu § 8 ZZT není tímto zákonem definován. Tento nedostatek právní úpravy je tedy nutno překlenout výkladem. Povinnost vykonávat znaleckou činnost řádně nezahrnuje toliko požadavek, aby znalecký posudek obsahoval veškeré formální náležitosti (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2026, č. j. 4 As 204/2024-52, nebo ze dne 9. 4. 2026, č. j. 8 As 163/2025-53). Nejvyšší správní soud se v tomto ohledu ztotožňuje se závěrem městského soudu, že znalecká činnost je vysoce kvalifikovanou činností, která má své postupy a náležitosti. Znalec je proto kromě zajištění formální stránky posudku povinen posudek také řádně zpracovat, zvolit správnou metodu a postup a obstarat potřebné podklady. Znalec pak musí své postupy řádně a logicky odůvodnit. Pojem "řádně" je tak třeba vnímat jako vyjádření požadavku dostatečného, pečlivého, srozumitelného výkonu znalecké činnosti (lege artis). K tomu Nejvyšší správní soud poukazuje i na komentářovou literaturu, dle které "je řádný výkon znalecké činnosti obecný termín, který není zákonem dále vysvětlen, ale z dalších ustanovení zákona a zejména prováděcí vyhlášky lze tuto povinnost charakterizovat jako povinnost provedení znaleckého úkonu za dodržení stanovených náležitostí úkonu (posudku). Tato povinnost v sobě zahrnuje i řádný způsob zpracování (metodu) zadaného znaleckého úkolu, nejčastěji posudku. (...) Přitom je třeba dbát toho, že znalci nepřísluší provádět hodnocení důkazů a řešit právní otázky. (...) Znalec hodnotí v posudku skutečnosti, které svým odborným zkoumáním zjistil. Nehodnotí právní situaci a nevyslovuje právní závěry. To by bylo považováno za vybočení z jeho zákonných oprávnění." (Dörfl, L.: Zákon o znalcích a tlumočnících, 1. vydání., C. H. Beck, Praha: 2009, k § 8).
[50] V nyní projednávaném případě je spornou otázkou konkrétně to, zda znalec vykonal znaleckou činnost řádně dle § 8 ZZT, jestliže v posudku odpovídal na otázky právní. Vycházeje z výše popsaného Nejvyšší správní soud uvádí, že samotná skutečnost, že ZZT výslovně neformuloval, že znalci nepřísluší řešit právní otázky, nevylučuje, aby takové jednání představovalo porušení povinnosti vykonávat znaleckou činnost "řádně". Obsah neurčitého právního pojmu "řádně" je totiž nutno vykládat ve světle účelu právní úpravy znalecké činnosti a postavení znalce jako nositele odborných, nikoliv právních znalostí. Z dikce samotného § 8 ZZT jasně vyplývá, že je znalec povinen vykonávat znaleckou činnost v oboru a odvětví, pro které byl jmenován. Toto ustanovení bylo zcela obecné a nerozlišovalo, zda je činnost vykonávána pro orgán veřejné moci, nebo pro soukromou osobu. Současně dle § 13 odst. 1 vyhlášky ZZT platí, že se má znalec zabývat jen takovými skutečnostmi, k jejichž posouzení je třeba jeho odborných znalostí, přičemž toto ustanovení s ohledem na § 15 odst. 1 vyhlášky ZZT dopadá přiměřeně i na posudky na základě dohody. Znalci tedy v rámci znalecké činnosti zjevně nepřísluší řešit právní otázky. Nejde totiž o činnost v oboru a odvětví, pro které byl jmenován, a k jejich posouzení není třeba jeho odborných znalostí.
[51] Na tom nic nemění ani odkaz stěžovatele na § 12 odst. 2 ZZT. Toto ustanovení pouze uvádí, že znalec v rámci výkonu své funkce může na žádost občanů nebo organizací poskytovat odbornou pomoc - podat posudek - na základě dohody; nijak však už nestanoví, že tím přestává vykonávat znaleckou činnost. Na skutečnosti, že je znalec ve smyslu § 8 ZZT povinen vykonávat znaleckou činnost řádně, a to pouze v oboru a odvětví, pro které byl jmenován, tudíž § 12 odst. 2 ZZT nic nemění. Jinak řečeno, požadavek řádného výkonu znalecké činnosti (resp. že znalci nepřísluší řešit právní otázky) se uplatní i v případě znaleckého posudku vypracovaného mimo řízení před orgánem veřejné moci. Ostatně i komentářová literatura k § 12 odst. 2 ZZT uvádí, že "znalec nebo tlumočník mají povinnost i při zpracování úkonů pro jiné subjekty na základě uzavřené smlouvy postupovat v souladu se ZZT. Znalec nebo tlumočník proto postupuje při vypracovávání posudku nebo překladu obdobně jako u posudků nebo překladů zadaných orgánem veřejné moci. (...) Je vázán slibem znalce nebo tlumočníka a jeho odpovědnost za podaný překlad nebo posudek podle ZZT je zachována" (Dörfl, L.: Zákon o znalcích a tlumočnících, 1. vydání., C. H. Beck, Praha: 2009, k § 12).
[52] Jak již bylo uvedeno shora, podstatný je i § 15 odst. 1 vyhlášky ZZT, který u soukromého posudku odkazuje na přiměřené použití mj. § 13 odst. 1 téže vyhlášky. Pojem "přiměřeně" obsažený v § 15 odst. 1 vyhlášky ZZT neznamená, že je znalci dána možnost úvahy, zda pravidla upravující náležitosti posudku dle § 13 odst. 1 vyhlášky ZZT bude či nebude ve svém postupu aplikovat, ale znamená příkaz použít toto ustanovení způsobem odpovídajícím povaze věci. Zákonodárce takovou úpravou dává v obecné rovině najevo určitou podobnost těchto vztahů, nikoliv však jejich shodnost, a umožňuje s přihlédnutím k povaze věci některé části odkazované úpravy nepoužít (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2016, č. j. 5 As 85/2015-36, č. 3460/2016 Sb. NSS, Vimperk, body 24 a 25). Logicky nelze použít první část § 13 odst. 1 vyhlášky ZZT, podle níž znalce ustanovuje orgán veřejné moci, který mu svým opatřením vymezí znalecký úkol. V případě soukromého posudku totiž úkol vymezuje dohoda znalce s občanem nebo organizací. Za takové situace se tedy nepoužije pravidlo, které je vzhledem k povaze zadání soukromého posudku neproveditelné. Není však žádný důvod nepoužit jádro (resp. smysl) odkazované úpravy, kterým je to, aby znalec řešil jen skutečnosti vyžadující jeho odborné znalosti, nikoliv právní otázky. Oproti situaci, kdy je znalec ustanoven orgánem veřejné moci, je v případě soukromého posudku smluvní stranou, a je tak i na něm, jak budou otázky vymezeny. Znalec má reagovat na vadné zadání (což je ostatně namístě i v případě posudku zadaného orgánem veřejné moci). Požaduje-li tedy soukromý zadavatel řešit právní otázku, má tuto okolnost znalec zadavateli sdělit s tím, že je dle ZZT povinen znaleckou činnost vykonávat pouze v rámci odvětví pro které byl jmenován. Pouze takový postup odpovídá odborné odpovědnosti znalce a požadavku na řádný výkon jeho činnosti. Jinými slovy, dohoda dle § 15 odst. 1 vyhlášky ZZT fakticky "nahrazuje ustanovení" znalce a vymezení úkolu státním orgánem, avšak nijak nemění to, že výsledek posudku musí odpovídat odborné povaze znalecké činnosti.
[53] Lze poukázat i na to, že soudy zcela vylučují možnost, že by se znalec mohl vyjadřovat k otázkám právním, neboť jeho úlohou je řešení otázek odborných. V této souvislosti je možno zmínit rozsudek ze dne 4. 12. 2007, sp. zn. 22 Cdo 2546/2007, a usnesení ze dne 6. 6. 2007, sp. zn. 22 Cdo 3035/2006, ve kterých Nejvyšší soud konstatoval, že "jak známo, znalci nepřísluší, aby řešil otázky právní; může řešit jen otázky skutkové - srov. ustanovení § 13 odst. 1 vyhlášky ZZT". Závěry znalce proto považoval za řešení otázky skutkové, nikoliv právní. I Nejvyšší správní soud považuje závěry znalce za součást zjišťování skutkového stavu a vylučuje možnost, aby znaleckým posudkem byla řešena právní otázka (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2024, č. j. 2 As 255/202348, bod 37, ze dne 30. 5. 2024, č. j. 2 Afs 242/2023-36, bod 39, a ze dne 22. 3. 2022, č. j. 1 Afs 345/2021-49, bod 31). Uvedená rozhodnutí se sice vztahovala k řízení před soudy, ilustrují však obecný přístup soudů k vymezení znalecké činnosti.
[54] Mezi posudky zadanými orgány veřejné moci a soukromými osobami navíc nelze činit zásadní rozdíly již z toho důvodu, že i soukromé posudky mohou být při splnění zákonných náležitostí použity zcela shodně jako znalecké posudky zadané orgány veřejné moci. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2015, č. j. 9 As 206/2014-48, č. 3283/2015 Sb. NSS, plyne, že ve správním řízení je přípustná analogická aplikace § 127a zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu. Účastníci správního řízení tak mohou předkládat právě tzv. soukromé znalecké posudky, tj. posudky podané soudními znalci, kteří za účelem podání znaleckého posudku nebyli ustanoveni správním orgánem, nýbrž vyhotovili posudek na žádost účastníka řízení (shodně rozsudky téhož soudu ze dne 10. 5. 2013, č. j. 6 Ads 12/2013-22, a ze dne 4. 4. 2019, č. j. 1 As 346/2018-33).
[55] Nejvyšší správní soud dodává, že znalec přirozeně musí znát právní rámec svého oboru. Může právní předpis citovat, popsat odborný význam právem chráněné hodnoty nebo z odborného hlediska hodnotit skutkový stav, který je později podřazen pod určitou právní normu. To, že by znalec nevykonával znaleckou činnost řádně, tak nelze založit "pouhou zmínkou" o právním předpisu. Hranice je však překročena tehdy, jestliže znalec namísto odborného hodnocení učiní kategorické právní posouzení, popř. hodnotí-li správnost či zákonnost právních závěrů orgánu veřejné moci. U adresáta znaleckého posudku může navíc takové hodnocení vyvolat dojem, i s ohledem na vnější atributy znaleckého posudku, že je znalec k takové činnosti oprávněn, a spoléhat se na správnost jeho závěrů.
[56] Lze tedy uzavřít, že pojem povinnost vykonávat znaleckou činnost řádně v sobě zahrnuje také povinnost vykonávat ji při zachování cíle znalecké činnosti, tedy zodpovídání odborných otázek v rámci oboru a odvětví, pro které byl znalec jmenován. Mezi ně nepochybně nepatří výklad právních otázek.
[57] Nutno též připomenout, že ani "pouhá skutečnost, že právní norma obsahuje neurčitý právní pojem, nepředstavuje překážku pro uložení sankce. To je dle judikatury Nejvyššího správního soudu možné i na základě neurčitých právních pojmů, které již ze své podstaty musí být dotvářeny výkladem, jenž nemusí být zcela triviální a zřejmý na první pohled." (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2018, č. j. 9 As 165/2017-45, ze dne 28. 11. 2022, č. j. 10 As 52/2021-144, ze dne 27. 6. 2023, č. j. 8 As 3/2021-45, či ze dne 19. 9. 2024, č. j. 3 As 240/2023-35). Ostatně "vlastností každé právní normy je určitá míra obecnosti, která umožňuje jí aplikovat na skutkově různé situace. Sankcionování je možné i na základě neurčitých právních pojmů, které již ze své podstaty musí být dotvářeny výkladem. Přesto jim to neupírá závaznost a sankcionovatelnost." (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2018, č. j. 9 As 165/2017-45).
[58] Nejvyšší správní soud proto přisvědčil hodnocení městského soudu (body 83 až 90 a 93 napadeného rozsudku), že správní orgány odpovídajícím způsobem vymezily a vyložily obsah neurčitého právního pojmu "řádný výkon znalecké činnosti" dle § 8 ZZT a přesvědčivě vysvětlily, proč řešení právních otázek znalcem zásadně vybočilo z jeho odborné funkce, kterou mu právní řád svěřuje (body 34 až 44 rozhodnutí ministra spravedlnosti). Obsah takto vyloženého neurčitého právního pojmu správní orgány poměřily se zjištěným skutkovým stavem a důvodně uzavřely, že stěžovatel jednáním popsaným ve výroku rozhodnutí žalovaného vykonal znaleckou činnost nikoliv řádně, čímž naplnil skutkovou podstatu přestupku podle § 25a odst. 1 písm. a) ZZT.
[59] Nejvyšší správní soud v obecné rovině souhlasí se stěžovatelem v tom, že samotné nahrazení jednoho neurčitého právního pojmu jiným neurčitým pojmem by bez dalšího nepředstavovalo jeho dostatečný výklad. O takovou situaci se však v nyní posuzované věci nejednalo. Správní orgány ani městský soud totiž nevyložily pojem "řádně" ve smyslu § 8 ZZT pouze abstraktními (hodnotovými) kategoriemi, nýbrž jej obsahově konkretizovaly ve vztahu ke skutkovým okolnostem právě projednávané věci. Vyšly přitom právě z povahy znalecké činnosti, z postavení znalce v právním řádu, z odborné literatury i z ustálené judikatury soudů, podle níž znalec poskytuje odborné poznatky ze svého oboru, nikoliv řešení právních otázek. Na tomto základě tedy správní orgány dovodily, že výkon znalecké činnosti nemůže být považován za řádný tehdy, překročí-li znalec hranice své odborné působnosti a namísto odborného hodnocení posuzuje otázky právní, což mu nepřísluší. Správní orgány tudíž nevytvořily nový normativní požadavek bez opory v právním řádu, nýbrž při výkladu § 8 ZZT vycházely z dlouhodobě ustáleného vymezení role znalce.
[60] Stěžovatelova kasační argumentace tak v této části přehlíží, že správní orgány neuzavřely pouze obecně, že znalec musí postupovat toliko "řádně", "odborně" či lege artis. Konkrétně totiž identifikovaly, v čem spatřují vybočení z řádného výkonu znalecké činnosti, totiž v řešení právních otázek, které nejsou předmětem jeho odborné činnosti. Mezi vyloženým obsahem neurčitého právního pojmu a skutkovými zjištěními pak existuje zřejmá a logická vazba. Správní orgány tedy obsah pojmu "řádný výkon znalecké činnosti" dle § 8 ZZT nevymezily pouhou řadou dalších neurčitých pojmů, ale dostatečně jej konkretizovaly prostřednictvím účelu právní úpravy, postavení znalce v právním řádu a ustálených judikaturních závěrů o mezích znalecké činnosti.
[61] Městský soud a dříve správní orgány posoudily správně, že stěžovatel necitoval právní úpravu pro dokreslení svých odborných závěrů, ale namísto toho činil kategorické právní posouzení a hodnotil zákonnost právních závěrů orgánu veřejné moci. Odpověď na otázku g) znaleckého posudku totiž uzavírá, že pozemek, na němž se nachází dotčená stavba a jenž je uvnitř území přírodního parku Dolní Poohří, není předmětem ochrany tohoto parku, neboť pozemky s ornou půdou zcela určitě nejsou předmětem jeho ochrany. Stěžovatel tak jako znalec z oboru ochrany přírody nehodnotil vliv stavby na okolní přírodní prostředí, resp. přírodní park Dolní Poohří, ale nepřípustně řešil právní otázku. Konkrétně učinil vlastní právní interpretaci vymezení rozsahu ochrany přírodního parku Dolní Poohří, který byl však stanoven jeho zřizovacím předpisem. Stejný závěr platí i ve vztahu k odpovědi na otázku i) znaleckého posudku. V ní stěžovatel konstatoval, že stavba není v rozporu s "obecným právním předpisem", na základě kterého byl zřízen přírodní park Dolní Poohří, neboť v článku 4 zřizovacího nařízení není zmínka o ochraně zemědělských ploch s ornou půdou. To je seznatelně závěr o souladu konkrétní stavby s právním předpisem. Takové hodnocení není odborným posouzením účinků stavby na přírodu, ale opět právním úsudkem. V odpovědi na otázku k) znaleckého posudku pak stěžovatel přímo hodnotil obsah dvou správních rozhodnutí Městského úřadu v Roudnici nad Labem, přičemž vyslovil závěr, že argumenty uvedené v těchto rozhodnutích se z hlediska ochrany přírody zjevně míjí s realitou. Toto hodnocení založil zejména na výhradách vztahujících se k tomu, že nebylo dostatečně doloženo, že stavba koliduje se zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, resp. s nařízením, jímž byl zřízen přírodní park Dolní Poohří, a to s odkazem na odpověď na otázku g).
[62] Městský soud, jakož i dříve správní orgány, tak vyhodnotily správně, že jednání popsané ve výroku rozhodnutí žalovaného nepředstavovalo toliko odborný názor stěžovatele jako znalce z oboru ochrany přírody, ale nepřípustné řešení právních otázek. Na tomto základě poté odpovídajícím způsobem vyložily, že stěžovatel naplnil skutkovou podstatu přestupku dle § 25a odst. 1 písm. a) ZZT, neboť nevykonal znaleckou činnost řádně. Samotná skutečnost, že znalecký posudek obsahuje kromě výše vytknutých částí také pasáže, ve kterých stěžovatel odpověděl na otázky odborné, zároveň neznamená, že by se daného přestupkového jednání nedopustil.
[63] Městský soud ani správní orgány nevytvořily novou skutkovou podstatu přestupku, jelikož aplikovaly zákonnou povinnost řádného výkonu znalecké činnosti na situaci, kdy stěžovatel jako znalec u specifikovaných pasáží znaleckého posudku zjevně neučinil odborné hodnocení věci, ale vyslovil vlastní - značně kategorické - právní závěry. Přitom řádně odlišily tento případ od pouhého užití právního předpisu jako "podkladu" pro odborné posouzení znalce.
[64] K tomu Nejvyšší správní soud pro úplnost doplňuje, že jestliže jednání stěžovatele naplnilo znaky přestupku, jak už bylo ve věci vyhodnoceno, nebylo možno aplikovat institut výstrahy dle § 25d ZZT. Výstraha podle uvedeného ustanovení totiž připadala v úvahu jen tehdy, nebylo-li zjištěné porušení povinnosti uložené ZZT posouzeno jako přestupek, popř. trestný čin.
[65] Nedůvodnou shledal Nejvyšší správní soud také výtku, že městský soud potvrdil vinu stěžovatele za jiný skutek - již zastavené řízení - spočívající v nepřezkoumatelnosti znaleckého posudku (viz výrok IV. rozhodnutí žalovaného). Rozhodující důvod viny stěžovatele nepochybně spočíval v tom, že v rámci odpovědí g), i) a k) znaleckého posudku řešil právní otázky, což znalci nepřísluší. Úvahy městského soudu, byť dosti obsáhlé, stran chybějící metodiky, popisu stavby a pozemku, vymezení krajinného rázu dané oblasti a dostatečného odborného zdůvodnění ve znaleckém posudku stěžovatele, poté pouze dokreslovaly, proč správními orgány jasně vytknuté pasáže znaleckého posudku nepředstavují přípustné odborné posouzení znalce z oboru ochrany přírody. Nejednalo se tedy o samostatný, ve výroku správních orgánů neuvedený, důvod, pro který by byl stěžovatel shledán vinným ze spáchání přestupku podle § 25a odst. 1 písm. a) ZZT.
[66] V této souvislosti nemohla obstát ani stěžovatelova kasační argumentace, že městským soudem poukazovaný (srovnávaný) posudek znaleckého ústavu rovněž obsahoval právní hodnocení. K tomu je nejprve třeba připomenout, že stěžovateli nebylo nijak vytknuto seznámení se se zřizovacím předpisem přírodního parku ani případný odborný popis chráněných složek krajiny, ale že ve znaleckém posudku, který tvoří základ projednávané věci, řešil právní otázky stran rozsahu ochrany daného přírodního parku a souladu nepovolené stavby s právními předpisy, což znalci nepřísluší. Hodnocení městského soudu, že posudek znaleckého ústavu naproti tomu představoval výstup řádného výkonu znalecké činnosti (tj. odborné posouzení), pak bylo pouze doplňující úvahou nad rámec přezkoumávaných správních rozhodnutí. Městským soudem provedené srovnání posudku stěžovatele s posudkem znaleckého ústavu tedy bylo v zásadě irelevantní pro posouzení projednávaného případu, ačkoliv se jednalo o značně obsáhlou pasáž odůvodnění napadeného rozsudku. Pro závěr o spáchání přestupku totiž nebyla vůbec podstatná kvalitativní (odborná) stránka toho kterého posudku zpracovaného ve věci, ale toliko skutečnost, zda stěžovatel v jím vypracovaném znaleckém posudku odpovídal na právní otázky, ačkoliv jejich řešení nemůže být předmětem znaleckého zkoumání.  Na samotné podstatě přezkumu rozhodnutí správních orgánů tudíž toto městským soudem provedené porovnání znaleckých posudků vypracovaných v řešeném případě nic neměnilo. Ostatně, z hlediska samotné odpovědnosti stěžovatele za daný přestupek byla nerozhodnou otázka, zda se případně i znalecký ústav ve svém posudku dopustil či nedopustil právního hodnocení.
[67] S ohledem na shora popsané závěry pak byla pro posouzení věci bez významu otázka, zda byla či nebyla mapa území přírodního parku Dolní Poohří součástí posudku znaleckého ústavu, resp. správního spisu. Žalovaný totiž ve svém rozhodnutí na tuto mapu odkázal pouze nad rámec nosných důvodů učiněné argumentace, když toliko obecně poukázal na průběh hranice dotčeného přírodního parku (s uvedením katastrů obcí), přičemž konstatoval, že byla orgánem ochrany přírody jasně stanovena. Zmínil též, že pokud by orgán ochrany přírody a krajiny zamýšlel vymezit hranici území daného přírodního parku tak, aby nezahrnovala pozemek s nepovolenou stavbou, zcela jistě by tak učinil. Pro věc podstatným byl nicméně závěr, že se stěžovatel jako znalec seznatelně vyjádřil k otázce právní, jelikož polemizoval s rozsahem působnosti právního předpisu, jímž byl přírodní park zřízen. Rozhodnutí o vině stěžovatele tak zjevně nebylo založeno na hodnocení mapy území přírodního parku Dolní Poohří, ale na posouzení obsahu samotného znaleckého posudku vyhotoveného stěžovatelem.
[68] Tato kasační námitka byla nadto uplatněna ve značně obecné rovině, sám stěžovatel tedy nijak neuvedl, jak by případná vada v postupu správních orgánů týkající se mapy, resp. jejího nezaložení do spisové dokumentace, mohla ovlivnit zákonnost přezkoumávaného rozhodnutí o přestupku. Lze také upozornit, že mapa zobrazující vymezení hranice přírodního parku Dolní Poohří, byť jen v místě nepovolené stavby (tj. oblast mezi Kostelcem nad Ohří a Budyní nad Ohří), je opravdu součástí posudku znaleckého ústavu (viz str. 14 a 34 tohoto posudku), a tedy i obsahem správního spisu.
[69] V této části tak Nejvyšší správní soud vyhodnotil kasační argumentaci stěžovatele jako nedůvodnou.
[70] Závěrem Nejvyšší správní soud konstatuje, že neprovedl stěžovatelem navržené dokazování aktuálním leteckým snímkem z LPIS, z něhož má být patrné, že v důsledku provedené stavební činnosti došlo ke zvýšení biodiverzity v místě nepovolené stavby. V daném případě se totiž jednalo o skutečnost nepodstatnou pro posouzení věci. Jádrem posuzované věci totiž byla pouze otázka, zda stěžovatel jako znalec odpovídal na právní otázky, nikoliv to, zdali v důsledku provedené stavební činnosti došlo či nedošlo ke zvýšení biodiverzity v místě nepovolené stavby. Veškeré pro věc relevantní okolnosti tudíž jasným a plně dostačujícím způsobem vyplývaly už z obsahu spisového materiálu. K tomu Nejvyšší správní soud připomíná, že není soudem nalézacím, ale "toliko" soudem přezkumným.
IV. Závěr a náklady řízení
[71] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle § 110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[72] Výrok o náhradě nákladů řízení se poté opírá o § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, a tudíž nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, kterému by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.

---

[Kanonická webová stránka](https://pravnianalyza.cz/judikaty/nss/8-AS-180/2025-73)