# Nejvyšší správní soud, sp. zn. 4 As 86/2026

- Soud: Nejvyšší správní soud
- Spisová značka: 4 As 86/2026
- Číslo jednací: 4 As 86/2026-104
- ECLI: ECLI:CZ:NSS:2026:4.As.86.2026.104
- Typ rozhodnutí: Rozsudek
- Datum rozhodnutí: 22. 9. 2026
- Datum zveřejnění: 30. 9. 2026
- Klíčová slova: Stavební zákon

## Výrok

Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 22. 4. 2026, č. j. 63 A 11/2026-294, se zrušuje a věc se vrací krajskému soudu k dalšímu řízení.

## Odůvodnění

I. Vymezení věci

[1] Navrhovatel se v řízení před Krajským soudem v Brně (dále též "krajský soud") návrhem podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "s. ř. s."), domáhal zrušení části opatření obecné povahy - Změny územního plánu Držovice ze dne 6. 1. 2025, č. 1/2025 (dále jen "Změna č. 1 ÚP"). Namítal především nepřiměřenost zásahu do svého vlastnického práva, kterého se měla odpůrkyně dopustit tím, že nově ve vztahu k pozemku navrhovatele stanovila požadavek vypracování územní studie, etapizaci a minimální šířku pozemních komunikací.

[2] Krajský soud nadepsaným rozsudkem návrhu částečně vyhověl a výrokem I. nadepsaného rozsudku zrušil část Změny č. 1 ÚP. Konkrétně se jednalo o zrušení bodu .4 v kapitole l textové části ve vztahu k bodu .1, části US.04 - Z.14a, Z.14b, Z.14c, Z.15 a Z.17 ke dni právní moci rozsudku krajského soudu. Krajský soud dospěl k závěru, že potřeba územní studie byla vysvětlena uspokojivě, lhůta pro její pořízení v délce 8 let však představuje neakceptovatelný excesivní zásah do veřejných subjektivních práv navrhovatele.

[3] Ve zbývající části krajský soud návrh zamítl výrokem II. rozsudku a výrokem III. rozhodl o nákladech řízení. Institut stanovení požadavku na pořadí změn území (tzv. etapizace) umožňuje stanovit racionální časový a funkční rámec budoucí výstavby. Krajský soud dospěl k závěru, že tento požadavek sleduje legitimní cíl, jehož může být etapizací dosaženo. Stanovení požadavku, aby byla výstavba realizována postupně od stávající zástavby směrem do nezastavěného území, je legitimní.

[4] K požadavku na stanovení minimální šířky veřejných prostranství se krajský soud ztotožnil s odůvodněním tohoto požadavku ze strany odpůrkyně, který spočívá ve veřejném zájmu na udržení kvalitní dopravní situace, rozvoje obytné zóny a ochrany veřejného zdraví. Odpůrkyně stanovením tohoto parametru sleduje odůvodněné funkční uspořádání území.

II. Kasační stížnost a vyjádření odpůrkyně

[5] Navrhovatel (dále jen "stěžovatel") napadl výroky II. a III. rozsudku krajského soudu kasační stížností.

[6] Stěžovatel namítá, že etapizace zástavby na plochách Z.14a, Z.14b, Z.14c, Z.15 a Z.17 je neodůvodněná, jelikož není zřejmá konkrétní potřeba odpůrkyně, která ji vedla ke stanovení podmínky předchozí rekonstrukce přilehlých ulic před provedením zástavby ve vymezených lokalitách. Došlo tak k porušení požadavku na řádné odůvodnění podle § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve spojení s § 174 odst. 1 téhož zákona.

[7] Krajský soud se v nadepsaném rozsudku nevypořádal se skutečností, že etapizace podmíněná rekonstrukcí ulic vytváří faktickou stavební uzávěru, která omezuje vlastnická práva stěžovatele. Splnění této podmínky není v moci stěžovatele, a využití pozemku stěžovatele je tak zamezeno na dobu neurčitou. Jinak zvolenou etapizací mohlo být dosaženo minimalizace zásahu do práv stěžovatele, než je to tomu tak v případě podmínění zástavby předchozí rekonstrukcí všech čtyř ulic (Jaroslava Haška, Jaroslava Ježka, Dr. Mičoly a Sebastiniho). Odpůrkyní navržené řešení není odůvodněno konkrétně a neobstojí z hlediska proporcionality.

[8] Sledovaného cíle spočívajícího v zajištění kapacity dopravních komunikací a parkovacích stání lze dosáhnout prostřednictvím zákonné úpravy, kdy podle zákona č. 283/2021 Sb., stavebního zákona (dále jen "StavZ"), musí stavby při umístění splňovat požadavky na dopravní obslužnost a parkování. Pokud by došlo v důsledku záměru stěžovatele k přetížení kapacity pozemních komunikací nebo kapacit pro parkování bez jakékoliv nápravy, vystavoval by se stěžovatel riziku vydání zamítavého rozhodnutí v řízení o povolení záměru. Konkrétní požadavky na počet parkovacích stání stanoví podzákonný právní předpis; tyto bude muset záměr stěžovatele splňovat.  Regulaci počtu zaparkovaných aut v území lze řešit méně invazivními prostředky, např. umístěním svislého dopravního značení, které by omezovalo nebo zakazovalo stání v území.

[9] Odpůrkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že požadavek etapizace je pouhým racionálním určením pořadí kroků nezbytných k bezpečnému rozvoji oblasti dotčené významnou zástavbou. Etapizací bude zajištěna dopravní obslužnost před zahájením zástavby. Dále je nutné provedení hydraulického posouzení z důvodu povodňového nebezpečí. Odpůrkyně též reflektovala požadavek Ředitelství silnic a dálnic ke zdrženlivosti vůči rozvoji bydlení v ochranném pásmu D46 a mimoúrovňové křižovatky Držovice z důvodu zajištění kapacity a bezpečnosti širší dopravní kostry. Přiměřenost opatření uvedených ve Změně č. 1 ÚP je zachována převahou veřejných zájmů nad soukromým zájmem na okamžité výstavbě.

[10] Odpůrkyně se neztotožňuje s názorem stěžovatele, že nedostatek parkovacích míst je možno řešit prostřednictvím umístění dopravního značení "zákaz stání", které by naopak kapacitu parkovacích míst ještě snížilo, a nepovolováním stavebních záměrů budoucích stavebníků. Odpůrkyně se Změnou č. 1 ÚP snaží zajistit vyhovující podmínky pro výstavbu a následný život, přičemž limit počtu parkovacích stání upravený podzákonným právním předpisem je nedostatečný. V této souvislosti je též třeba přihlédnout k současné situaci, kdy je ve stávající zástavbě obtížné parkování podél komunikací. Parkovací kapacity v místech napojení nové zástavby na zástavbu stávající poslouží ke snížení dopravní zátěže zastavěného území.

[11] V rozšíření kasační stížnosti stěžovatel namítl neodůvodněnost požadavku na minimální šířku nových veřejných prostranství ve Změně č. 1 ÚP, který nepřiměřeně zasahuje do jeho vlastnického práva. Parkování vozidel bude muset být řešeno mimo pozemní komunikace v plochách změny Z.14a a Z.15. Srovnatelný požadavek na minimální šířku veřejných prostranství nesplňují ani jiná nově budovaná veřejná prostranství v jiných zastavitelných plochách dle Změny č. 1 ÚP. S touto námitkou se krajský soud nevypořádal. Požadavek minimální šířky veřejného prostranství, která činí 13 m, je nepřiměřený a je stanoven zcela arbitrárně. Odpůrkyně se nedostatečně vypořádala s námitkami stěžovatele a její odůvodnění je nepřezkoumatelné. Odůvodnění postrádá též vypořádání námitek k plochám Z.14a a Z.15, ve kterých tento požadavek omezuje využitelnost pozemků stěžovatele k umístění rodinných domů.

[12] Stěžovatel dále napadl výrok, kterým krajský soud zamítl návrh stěžovatele na zrušení Změny č. 1 ÚP v textových i grafických částech, jimiž došlo ke stanovení podmínky předchozího zpracování územní studie US.04 pro plochy Z.14a, Z.14b, Z.14c, Z.15 a Z.17 pro rozhodování v dotčeném území. Důsledkem rozhodnutí krajského soudu je situace, kdy se osmiletá lhůta pro pořízení územní studie ÚS.04 nevztahuje na plochy Z.14a, Z.14b, Z.14c, Z.15 a Z.17. Takový stav odporuje platné právní úpravě, kdy z § 81 odst. 4 StavZ vyplývá, že lhůta pro vložení územní studie do národního geoportálu územního plánování činí nejvýše 6 let od nabytí účinnosti územního plánu. Aplikovatelnost uvedeného ustanovení na Změnu č. 1 ÚP je třeba dovodit z § 324 StavZ. Důsledek rozhodnutí krajského soudu je v rozporu s odůvodněním rozsudku, ve kterém označil osmiletou lhůtu pro pořízení územní studie za excesivní.

[13] Odpůrkyně v doplnění vyjádření ke kasační stížnosti zpochybnila přípustnost doplnění kasační stížnosti ze strany stěžovatele. Po uplynutí dvoutýdenní lhůty k podání kasační stížnosti nelze kasační stížnost bez předchozí výzvy soudu doplnit nebo rozšířit. Odpůrkyně se též vyjádřila k závěrům krajského soudu o zákonnosti stanovení požadavku na vypracování územní studie.

[14] Požadavek na šířku veřejných prostranství koresponduje se zájmem obce jako celku, která navazuje na město Prostějov, přičemž se svým charakterem jedná o prostředí venkovského bydlení. Navržená šířka páteřního veřejného prostranství v ploše Z.14b je navržena tak, aby bylo možné v uličním profilu umístit těleso komunikace, chodník, pás veřejné zeleně a odstavná stání pro návštěvy. Současně by tento prostor v budoucnu měl obsloužit i navazující obchodní zónu. Tento parametr je předepsán i v plochách Z.14a a Z.15. Integrovaný profil se zelení, chodníkem a regulovaným parkováním pomáhá k plnění hygienických limitů hluku.

III. Posouzení kasační stížnosti

[15] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Nejvyšší správní soud dále zkoumal vady, ke kterým je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

[16] Kasační stížnost je částečně důvodná.

[17]  Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku, kterou stěžovatel spatřuje v rozporu odůvodnění rozsudku, v němž krajský soud shledal nezákonnou délku lhůty pro pořízení územní studie, s jeho výrokem, kterým krajský soud zrušil pouze lhůtu pro pořízení územní studie a ponechal samotnou podmínku jejího pořízení nedotčenou derogačním výrokem bez jakéhokoli časového omezení. Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012-45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016-64). Pouze, jeli napadený rozsudek přezkoumatelný, může Nejvyšší správní soud přistoupit k věcnému hodnocení uplatněných námitek.

[18] Nepřezkoumatelností z důvodu nesrozumitelnosti se Nejvyšší správní soud zabýval např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75, podle něhož lze "za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán."

[19] Kapitola l Změny č. 1 ÚP zní:

"l Vymezení ploch a koridorů, ve kterých je rozhodování o změnách v území podmíněno zpracováním územní studie, stanovení podmínek pro její pořízení a přiměřené lhůty pro vložení dat o této studii do evidence územně plánovací činnosti

.1 Změna č. 1 ÚP vymezuje tyto plochy, ve kterých je rozhodování o změnách v území podmíněno zpracováním
územní studie:
- US.01 - Z.06
- US.02 - Z.07
- US.03 - Z.09, P.1.03
- US.04 - Z.14a, Z.14b, Z.14c, Z.15 a Z.17
- US.06 - Z.1.01
- US.07 - Z.1.02a a Z.1.02b

Ostatní plochy, ve kterých je rozhodování o změnách v území podmíněno zpracováním územní studie, jsou vypuštěny.

.2 Změna č. 1 ÚP mění a doplňuje základní podmínky pro pořízení územní studie:
- stanovení podmínek prostorového uspořádání a ochrany krajinného rázu,
- stanovení podmínek výškového a objemového řešení staveb, včetně uliční a stavební čáry,
- vymezení veřejných prostranství, napojit vymezená veřejná prostranství na okolní veřejná prostranství dle podmínek veřejné prostupnosti dle bodu d/1.3,
- stanovení způsobu dopravního uspořádání včetně vazeb na okolní plochy dle podmínek veřejné prostupnosti dle bodu d/1.3, přednostně nevytvářet slepé komunikace, přednostně vytvářet průsečné křižovatky obslužných komunikací,
- stanovení způsobu napojení staveb na technickou infrastrukturu včetně vymezení plochy pro opatření technické infrastruktury dle bodu d/2.2.2,
- stanovení případné etapizace výstavby.

.3 Hranice řešeného území mohou být rozšířeny o navazující plochy s ohledem na zajištění koordinace s navazujícím územím.
.4 Lhůta pro vložení dat o příslušné územní studii do evidence územně plánovací činnosti je do 30.12.2032.
.5 Ostatní ustanovení Změna č. 1 ÚP nemění."

[20] Krajský soud výrokem I. napadeného rozsudku rozhodl, že: "Opatření obecné povahy odpůrkyně ze dne 6. 1. 2025, č. 1/2025 Změna č. 1 Územního plánu Držovice, v textové části, v kapitole l, bodu .4, se zrušuje ve vztahu k bodu .1, části US.04 - Z.14a, Z.14b, Z.14c, Z.15 a Z.17 ke dni právní moci tohoto rozsudku."

[21] Z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu vyplývá, že krajský soud shledal omezení stanovující osmiletou lhůtu pro provedení územní studie nezákonným pro nepřiměřenost. Soud vzal v úvahu, že již původní územní plán před Změnou č. 1 ÚP stanovil pro dotčené plochy podmínku pro rozhodování v území spočívající v pořízení územní studie s osmiletou lhůtou pro její pořízení s trváním od nabytí jeho účinnosti do 31. 12. 2018, fakticky je tedy v nyní projednávaném případě omezení využití ploch v celkové délce 16 let. Soud proto část opatření obecné povahy, které stanoví lhůtu k vypracování územní studie pro plochy Z.14a, Z.14b, Z.14c, Z.15 a Z.17, zrušil pro nezákonnost z důvodu stanovení excesivní lhůty pro vypracování územní studie.

[22] V bodu 59. napadeného rozsudku pak krajský soud dodal: "Soud však shledal, že zrušení regulace pouze s omezením na pozemek navrhovatele by nevedlo k odstranění podstaty nezákonnosti, která omezuje vlastnické právo navrhovatele. 'Zalhůtovanou' územní studií by totiž bylo podmíněno rozhodování o změnách v území všech okolních pozemků. Ve výsledku by navrhovatel fakticky stejně nemohl se svým 'ostrovním' pozemkem nakládat za účelem Záměru po dobu, než budou do 30. 12. 2032 k dispozici data o územní studii. O provázanosti řady pozemků v dané lokalitě ostatně mluví i sama odpůrkyně v odůvodnění Změny č. 1 ÚP (str. 11). K tomu soud dodává, že nepřekračuje rozsah návrhu navrhovatele a že judikatura správních soudů připouští zkrácení na právech vzniklé regulací mimo pozemek navrhovatele (např. rozsudek NSS ze dne 28. 8. 2014, č. j. 9 Aos 2/2013-118, body 30-32). Majitelé okolních pozemků dostali přitom příležitost se zapojit do soudního řízení, neboť informace o jeho zahájení a možnosti uplatnění práv byla vyvěšena na úřední desce zdejšího soudu i odpůrkyně. Soud proto přistoupil ke zrušení části opatření obecné povahy 'v nezbytně nutném rozsahu' ve smyslu § 101d odst. 2 s. ř. s."

[23] Nejvyšší správní soud při posouzení odůvodnění rozsudku krajského soudu dospěl k závěru, že krajský soud shledal délku lhůty pro vložení dat o příslušné územní studii do evidence územně plánovací činnosti nepřiměřenou, a to zejména s ohledem na předchozí omezení využití ploch vyplývající z původního územního plánu odpůrkyně. Důsledek výroku I. rozsudku krajského soudu je však takový, že zrušení aplikovatelnosti bodu .4 ve vztahu k bodu .1, části US.04 - Z.14a, Z.14b, Z.14c, Z.15 a Z.17, to vše v kapitole l Změny č. 1 ÚP, představuje pouhé zrušení časového omezení pro vložení dat o příslušné územní studii do evidence územně plánovací činnosti, nikoliv podmínky zpracování této územní studie. Fakticky tedy krajský soud vyvolal situaci, kdy ponechal požadavek na provedení územní studie i pro část území US.04 - Z.14a, Z.14b, Z.14c, Z.15 a Z.17, avšak bez jakéhokoliv časového omezení, zatímco v případě ostatních ploch vymezených bodem .1 v kapitole l Změny č. 1 ÚP zůstalo časové omezení nedotčeno. Právní postavení stěžovatele se tak v důsledku částečně "vyhovujícího" rozhodnutí krajského soudu ještě dále zhoršilo, neboť podmínka pro rozhodování v území spočívající v požadavku pořízení územní studie zůstala zafixována bez časového omezení, tj. de facto "navěky" (resp. na dobu platnosti stávající územně plánovací dokumentace). Připomenout je třeba i to, že dle § 43 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) (dále jen StavZ 2006) marným uplynutím lhůty pro pořízení územní studie tato podmínka zaniká a je možné o záměrech v území rozhodovat bez ohledu na to, že studie pořízena nebyla. Totéž vyplývá z § 81 odst. 4 poslední věty StavZ. Naopak za stavu nastoleného výrokem napadeného rozsudku, kdy podmínka pořízení územní studie není spojena s žádným časovým omezením (což je samo o sobě v rozporu s cit. ustanoveními staré i nové právní úpravy, která kogentně vyžadují, aby podmínka pořízení územní studie byla vždy časově omezena), nemůže nastat ani zákonem předvídané odpadnutí tohoto omezujícího ustanovení v důsledku marného uplynutí lhůty.

[24] Tento důsledek výroku I. rozsudku krajského soudu je tak v rozporu s jeho odůvodněním. Krajský soud na jedné straně v odůvodnění uvádí, že stanovená lhůta je excesivní a postrádá náležité odůvodnění, a nepřiměřeně tak omezuje práva stěžovatele k jeho pozemkům v dotčených plochách. Na straně druhé výrokem I. svého rozsudku vyvolal zákonu odporující stav tím, že požadavek na pořízení územní studie "prodloužil" na neurčito. Tak zatížil rozsudek v tomto rozsahu vadou, která způsobuje jeho nesrozumitelnost [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].

[25] Vzhledem k tomu, že rozhodnutí krajského soudu o té části návrhu, kterou stěžovatel brojil proti vymezení podmínky pro rozhodování v území spočívající v požadavku pořízení územní studie bylo zatíženo právě uvedenou vadou, Nejvyšší správní soud se již nezabýval dalšími námitkami, kterými stěžovatel brojil proti vymezení této podmínky Změnou č. 1 ÚP. V dalším řízení bude na krajském soudu, aby uvážil, zda vzhledem k nezákonnosti délky lhůty pro pořízení územní studie (konstatované v odůvodnění napadeného rozsudku) lze poskytnout ochranu právům stěžovatele jiným způsobem než (úplným) zrušením takto stanovené podmínky ve vztahu k dotčeným plochám, tyto své úvahy náležitě vysvětlil v odůvodnění a dle toho formuloval výrok svého rozsudku.

[26] Nejvyšší správní soud se dále zabýval ostatními kasačními námitkami stěžovatele brojícími proti zamítnutí části návrhu, jelikož nepřezkoumatelnost rozsudku v té části, kterou krajský soud návrhu vyhověl, pro nesrozumitelnost nebrání přezkumu ostatních částí rozsudku krajského soudu v rozsahu uplatněných kasačních námitek.

[27] Nejvyšší správní soud v prvé řadě připomíná závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 31. 1. 2006, sp. zn. I. ÚS 390/05, ve kterém Ústavní soud k možnosti rozšíření kasační stížnosti uvedl: "O rozšíření kasační stížnosti na výroky dosud nenapadené a rozšíření důvodů kasační stížnosti se hovoří pouze v ustanovení § 106 odst. 3 soudního řádu správního, a to v souvislosti s výzvou soudu k doplnění náležitostí kasační stížnosti v jednoměsíční lhůtě. Tato jednoměsíční lhůta má zákonem jednoznačně stanovený počátek, a to okamžikem doručení usnesení, kterým byl stěžovatel vyzván k doplnění podání. Pokud taková výzva nebyla vůči stěžovateli soudem učiněna, nelze na danou věc ustanovení § 106 odst. 3 soudního řádu správního věty druhé, podle kterého může stěžovatel rozšířit kasační stížnost na výroky dosud nenapadené a rozšířit její důvody jen v této lhůtě, aplikovat. Ústavní soud má tedy za to, že soudní řád správní zakotvuje koncentraci řízení o kasační stížnosti pouze pro případ, kdy je stěžovatel vyzván k doplnění kasační stížnosti postupem dle § 106 odst. 3 soudního řádu správního." V posuzovaném případě však koncentrace řízení o kasační stížnosti nenastala, jelikož stěžovatel nebyl vyzván k doplnění kasační stížnosti ve smyslu § 106 odst. 3 s. ř. s. Tvrzení odpůrkyně o nepřípustnosti doplnění kasační stížnosti ze strany stěžovatele tak nejsou důvodná.

[28] K přezkumu opatření obecné povahy existuje ustálená judikatura, která zdůrazňuje zdrženlivost správních soudů při prováděném přezkumu, který je zaměřen především na dodržení zákonnosti přijatého řešení, které má být prosto svévole. Např. v rozsudku ze dne 16. 3. 2020, č. j. 1 As 245/2019-38, Nejvyšší správní soud uvedl: "Lze připomenout, že v procesu územního plánování dochází k vážení řady různých (často odlišných nebo dokonce protichůdných) zájmů soukromých (individuálních či skupinových) i veřejných. Výsledkem musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování výše zmíněných zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu daného územního celku. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci (srov. rozsudek ze dne 2 . 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010-103, č. 2552/2012 Sb. NSS, bod 114)." K tomu soud dále doplnil: "Úkolem soudu v rámci přezkumu zásahu do práv stěžovatele tedy je, za splnění dalších podmínek, zjistit, zda si pořizovatel územního plánu nepočínal zjevně svévolně či diskriminačně, zda úkoly a cíle, které prostřednictvím územního plánu naplňuje, jsou legitimní a zákonné, a zda se v případě omezení vlastnických práv jedná o omezení v nezbytně nutné míře, vedoucí rozumně k zamýšlenému cíli a je činěno nejšetrnějším možným způsobem. Soud tedy nemůže stanovovat, jakým způsobem má či nemá být určité území využito; při hodnocení zákonnosti územně plánovací dokumentace se řídí zásadou zdrženlivosti (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS a usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS)." Od uvedených závěrů cit. judikatury nemá Nejvyšší správní soud důvod odchylovat se ani v nyní posuzovaném případě.

[29] K namítané nadbytečné, věcně neodůvodněné a svévolné etapizaci, která podmiňuje výstavbu v plochách Z.14a a Z.15 předchozí zastavitelností jiných ploch a dále realizací rekonstrukce ulic Jaroslava Ježka, Jaroslava Haška, Dr. Mičoly a Sebastiniho Nejvyšší správní soud odkazuje na odůvodnění Změny č. 1 ÚP, kde je uvedeno: "Dokumentace také obsahuje pro tyto plochy podmínku pořadí změn v území. Dokumentace návrhu pro veřejné projednání obsahovala pouze plochu Z.14a, pro kterou je stanovena podmínka realizace ploch Z.14b, Z.14c a Z.17 a realizace rekonstrukce ulic Jaroslava Ježka, Jaroslava Haška, Dr. Mičoly a Sebastiniho. Důvodem je především zajištění optimálního dopravního napojení této lokality vzhledem ke zvýšené budoucí dopravní zátěži ve vyjmenovaných ulicích a vybudování příslušných veřejných prostranství v plochách Z.14b a Z.14c. Podmíněnost realizací plochy Z.17 vychází zejména z faktu, že lokalita Z.14a má výměru 1,96 ha. Ustanovení § 7 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, stanovuje podmínku "pro každé dva hektary zastavitelné plochy bydlení se vymezuje s touto zastavitelnou plochou související plocha veřejného prostranství o výměře nejméně 1000 m2; do této výměry se nezapočítávají pozemní komunikace". Na plochu Z.14a se tento zákonný požadavek o 400 m2 nevztahuje. Nicméně vzhledem k výměře blížící se dvěma hektarům a absenci zeleně a odpočinkových ploch v navazujícím území byla plocha Z.14a podmíněna také realizací plochy Z.17, která je v současné době již v realizaci. Navržené řešení také odpovídá § 19 odst. 1 písm. d) zákona č. 183/2006 Sb., kdy bylo přihlédnuto nejen k potřebě zastavitelných ploch pro bydlení, ale také k realizaci klidových a esteticky hodnotných ploch veřejného prostranství. Podmínka rekonstrukce ulic Jaroslava Ježka, Jaroslava Haška, Dr. Mičoly a Sebastiniho je stanovena z důvodu současného nevyhovujícího stavu komunikací, která je limitem napojení další zástavby. Podmínka není stanovena proto, aby suplovala stavební uzávěru. Naopak, obec již na vlastní náklady připravuje rekonstrukci předmětných ulic tak, aby bylo možné na ně napojit předmětné zastavitelné plochy. Obec má v současné době připravenu dokumentaci pro stavební povolení záměru Parkovací stání ulice Jaroslava Ježka, Jaroslava Haška a Dr. Mičoly (viz obr. výřez z koordinační situace DSP). Podmínky pořadí změn v území pro plochu Z.15 jsou stanoveny v návaznosti na plochu Z.14a, platí pro ni stejné podmínky se stejnými důvody. Podmínkou navíc je realizace výstavby v ploše Z.14a. Tato podmínka vychází zejména z důvodu ochrany ZPF a zajištění postupné a koordinované, nikoliv chaotické realizace rodinných domů v těchto plochách (cca 60rodinných domů)."

[30] Takto odůvodněný postup je v souladu s cíli územního plánování uvedenými ve StavZ 2006, kterým se proces pořízení Změny č. 1 ÚP v souladu s § 323 odst. 9 StavZ řídil. Ustanovení § 18 odst. 2 StavZ 2006 zdůrazňuje, že územní plánování zajišťuje předpoklady pro udržitelný rozvoj území soustavným a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území. Podmínka etapizace v dotčeném území je zcela přiměřená a legitimní, jelikož stanovuje racionální časový a funkční rámec budoucí výstavby v území. Podmínka etapizace nejprve logicky ukládá vybudování veřejných prostranství k zajištění obsluhy území v plochách Z.14b a Z.14c současně s vybudováním ploch veřejné zeleně. Po splnění těchto podmínek dojde k umožnění výstavby v ploše Z.15, tedy směrem k nezastavěným částem území obce.

[31] K podmínce etapizace se vyjádřil Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 23. 9. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-185, č. 1971/2010 Sb. NSS, v němž uvedl: "časové omezení výstavby domů určených k bydlení na některých plochách na pozdější dobu je obvykle velmi rozumné a slouží k rozložení výstavby do delšího období a k jejímu soustředění na určité plochy (zabránění chaotické výstavbě ihned a všude)". Uvedené zdůrazňuje i odpůrkyně v odůvodnění Změny č. 1 ÚP a je v této podobě legitimním projevem práva obce na samosprávu. Jak Nejvyšší správní soud uvedl ve svém rozsudku ze dne 25. 7. 2025, č. j. 5 As 18/2025-29: "rozhodování o rozvoji spravovaného území je základním právem obce. Jde o výkon práva na územní samosprávu zaručeného v čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 ve spojení s čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. III. ÚS 709/19, N 90/100 SbNU 87). Toto ústavně zaručené právo obce na samosprávu může za splnění zákonných předpokladů převážit nad vlastnickým právem. Při rozhodování o rozvoji území musí obec respektovat úkoly a cíle územního plánování, pokud si však nepočítá diskriminačně či svévolně, náleží jí pravomoc rozhodnout, jakým způsobem se má jí spravované území rozvíjet.". Nejvyšší správní soud proto neshledal důvodnost této námitky.

[32] Z odůvodnění Změny č. 1 ÚP tak vyplývá, že podmínka rekonstrukce ulic Jaroslava Ježka, Jaroslava Haška, Dr. Mičoly a Sebastiniho vychází z nevyhovujícího stavu komunikací, která je limitem napojení další zástavby. Tomuto odůvodnění nemá Nejvyšší správní soud co vytknout. Je-li očekáván vznik nové zástavby v území, je zcela legitimním a přirozeným požadavkem, aby nejprve došlo k zajištění odpovídajícího stavu komunikací, kterými bude tato zástavba obsluhována. V opačném případě by nadále docházelo ke zhoršování nevyhovujícího stavu komunikací, které by si následně stejně vyžádaly rekonstrukci, jež by způsobila omezení i pro obyvatele v již vybudované zástavbě.

[33]  Námítá-li stěžovatel, že etapizace mohla být naplánována vhodněji a jednotlivé plochy měly být vázány s konkrétními ulicemi, pomíjí přitom skutečnost, že samotná etapizace není odůvodněna pouze rekonstrukcí zmíněných ulic, ale taktéž zajištěním postupného zastavování nezastavěného území. Je přitom očekávatelné, že okamžik realizace rekonstrukce zmíněných ulic se bude odlišovat od okamžiku, kdy dojde k postupnému zastavění jednotlivých ploch, jak vymezuje Změna ÚP č. 1. Ani v tomto případě neshledal Nejvyšší správní soud žádný důvod, pro který by mělo dojít ke zrušení požadavku etapizace v území.

[34] Jako nedůvodnou vyhodnotil Nejvyšší správní soud námitku stěžovatele, že požadavek etapizace vytváří faktickou stavební uzávěru. K účelu stavební uzávěry se Nejvyšší správní soud vyjádřil např. v rozsudku ze dne 12. 6. 2026, č. j. 22 As 282/2025-124, v němž uvedl: "podoba stavební uzávěry je do velké míry předurčena, resp. vychází z jiného dokumentu, a to z teprve připravovaného územního plánu (výše zmiňovaný rozsudek NSS čj. 4 As 11/2025-58, bod 48). Rozsahem stavební uzávěry by měl být zajištěn smysl připravované změny územního plánu (rozsudek NSS z 13. 12. 2017, čj. 6 As 165/2017-31, bod 20). Nejvyšší správní soud dále v rozsudku z 15. 11. 2022, čj. 1 As 132/2022-67 uvedl: "Jejím (stavební uzávěry) hlavním účelem je ochrana budoucího využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, či v jiných případech, kdy je třeba dočasně omezit stavební činnost na daném území. Obec by tedy v době přijetí stavební uzávěry již měla mít konkrétnější představu o využití určitého území, kterou by však mohlo ohrozit uskutečnění jiných stavebních záměrů do doby, než bude schválena nová či pozměněná územně plánovací dokumentace" (bod 24 citovaného rozsudku)."

[35] Nic takového však v posuzovaném případě nenastalo. Institut etapizace nebyl zaveden z důvodu připravované územně plánovací dokumentace, ale je zaveden Změnou č. 1 ÚP. Na institut etapizace tak není možno nahlížet požadavky na institut stavební uzávěry.

[36] Se stěžovatelem nelze souhlasit ani v tvrzení, že cíle sledované etapizací lze dosáhnout i jinými, méně invazivními řešeními. Nejvyšší správní soud si je vědom požadavků, které právní řád klade na nové stavby z hlediska dopravní obslužnosti a parkování. Stěžovatel však nesprávně uvádí, že cílem etapizace je zajištění dostatečného počtu parkovacích míst v území. Z odůvodnění Změny č. 1 ÚP ovšem vyplývá, že cíle etapizace jsou jiné. Odpůrkyní předestřené důvody pro stanovení etapizace přitom nelze považovat za nereálné či pouze zastírající jiný účel.

[37] Stěžovatel konečně nemá pravdu ani v námitce neodůvodněnosti požadavku na minimální šíři veřejných prostranství. Z odůvodnění Změny č. 1 ÚP vyplývá že: "Šířka veřejného prostranství v ploše Z.14b v šířce 13 m byla navržena namísto plochy sídelní zeleně 25- Z o šířce cca 20 m. Šířka 13 m byla zvolena proto, že se bude jednat o páteřní veřejný prostor, který bude mimo těleso komunikace zahrnovat také pás zeleně, chodník a odstavná parkovací stání pro návštěvy. Toto veřejné prostranství v budoucnu může také obsluhovat navazující obchodní zónu."

[38] Soud tak má za to, že vymezení třináctimetrové šířky veřejného prostranství nelze považovat za nepřiměřené. Naopak se jedná o běžný rozměr, který odpovídá záměru obce umístit v prostoru také pás zeleně, chodník a parkovací stání. V této souvislosti soud poukazuje na vyjádření odpůrkyně, která uvedla poznatky o zhoršené průjezdnosti ulic s užším uličním profilem v důsledku četného parkování. Požadavek na vybudování širšího uličního profilu v nové zástavbě je tak racionální, jelikož předchází opakovanému výskytu již existujících negativních jevů spojených s dopravní obslužností v obci. Současně může vést k odbřemenění kapacitně vytížených jiných ulic s užším uličním profilem a k využití těchto míst návštěvníky přilehlé obchodní zóny.

[39] Stěžovatel nemá pravdu, že se krajský soud nevypořádal s jeho námitkou, že požadavek na minimální šířku veřejných prostranství nemusí splňovat nově budovaná veřejná prostranství v jiných zastavitelných plochách dle Změny č. 1 ÚP. Krajský soud se touto námitkou zabýval v bodě 75. napadeného rozsudku a s tímto hodnocením se ztotožňuje i Nejvyšší správní soud. K uvedenému lze dále dodat, že rozdílné požadavky na šíři veřejných prostranství na území jedné obce nelze a priori vnímat jako excesivní rozhodnutí. V úvahu je nutno vzít mimo jiné i polohu jednotlivých ploch, kterých se regulace týká. V případě regulace v plochách namítaných stěžovatelem je legitimní úvaha odpůrkyně zohledňující blízkost přilehlé obchodní zóny a s ní související dopravní vytížení, jakož i zhoršenou průjezdnost okolních ulic.

[40] Nejvyšší správní soud se tak při posuzování této námitky ztotožnil se závěry krajského soudu, dle kterých úvahy odpůrkyně o funkčním uspořádání území nevybočují z mezí zákonnosti a ani nepředstavují neodůvodněné excesivní rozhodnutí, které by vedlo k soudnímu zásahu do tohoto požadavku na minimální šířku veřejných prostranství.

IV. Závěr a náklady řízení

[41] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že dle návrhu výroku uvedeného v kasační stížnosti stěžovatel napadal pouze výroky II. a III. napadeného rozsudku, a nikoli výrok I., kterým jeho návrhu krajský soud částečně vyhověl. Vzhledem k závažné vadě spočívající ve vnitřní rozpornosti odůvodnění a výroku a ke komplementaritě výroků I. a II. napadeného rozsudku, jakož i k tomu, že výrok I. napadeného rozsudku, pokud by byl ponechán nedotčený, nemůže obstát vedle případného nového výroku, kterým by krajský soud v dalším řízení ve vztahu k dotčeným plochám zrušil podmínku pořízení územní studie, však má zdejší soud za to, že v daném specifickém případě jsou splněny předpoklady pro to, aby dle § 109 odst. 3 s. ř. s. výjimečně překročil stěžovatelem vymezený rozsah kasační stížnosti a zrušil celý napadený rozsudek krajského soudu, včetně stěžovatelem nenapadeného výroku I. Ostatně sám stěžovatel se způsobem, kterým krajský soud částečně "vyhověl" jeho návrhu ve výroku I. rozsudku, věcně polemizoval. Ze shora vysvětlených důvodů zde totiž lze dospět k závěru, že výrok I. napadeného rozsudku je v určitém ohledu závislý na napadeném výroku II. Zrušením celého rozsudku tak Nejvyšší správní soud otvírá krajskému soudu možnost nové formulace částečně vyhovujícího výroku tak, aby právům stěžovatele, která byla dle závěrů uvedených v odůvodnění napadeného rozsudku zkrácena opatřením obecné povahy odpůrkyně, byla poskytnuta smysluplná ochrana.

[42] Nejvyšší správní soud tedy z uvedených důvodů napadený rozsudek krajského soudu dle § 110 odst. 1 věty první před středníkem zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

[43] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí ve věci (§ 110 odst. 3 věta prvá s. ř. s.).

---

[Kanonická webová stránka](https://pravnianalyza.cz/judikaty/nss/4-AS-86/2026-104)