# Nejvyšší správní soud, sp. zn. 21 As 40/2026

- Soud: Nejvyšší správní soud
- Spisová značka: 21 As 40/2026
- Číslo jednací: 21 As 40/2026-37
- ECLI: ECLI:CZ:NSS:2026:21.As.40.2026.37
- Typ rozhodnutí: Rozsudek
- Datum rozhodnutí: 23. 9. 2026
- Datum zveřejnění: 23. 9. 2026
- Klíčová slova: Stavební zákon

## Výrok

I. Kasační stížnost   se zamítá.

II. Odpůrkyně   je povinna uhradit navrhovatelům na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti částku 8 766 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejich právního zástupce Mgr. Davida Uruby, advokáta.

## Odůvodnění

[1] Navrhovatelé se u Krajského soudu v Brně domáhali zrušení části opatření obecné povahy - Územního plánu obce Lešany č. 1/2024 (dále jen "ÚP"), schváleného zastupitelstvem obce Lešany dne 4. 12. 2024, který nabyl účinnosti dne 20. 12. 2024. Konkrétně se navrhovatelé domáhali zrušení ÚP v textové i grafické části týkající se pozemku parc. č. X v k. ú. L. u P., jehož jsou spoluvlastníky. ÚP v ploše, na níž se nachází uvedený pozemek, změnil stávající funkční využití z plochy pro bydlení (BP) na plochu pro rekreaci (RI) se zákazem bydlení a se zavedením restriktivních limitů.
[2] Krajský soud shledal návrh důvodným a rozsudkem specifikovaným v záhlaví zrušil ÚP v textové i grafické části týkající se pozemku parc. č. X v k. ú. L. u P. (dále jen "dotčený pozemek"), a to ke dni právní moci tohoto rozsudku.
[3] Ze správního spisu krajský soud zjistil, že podle předcházejícího Územního plánu Lešany (z roku 2009), ve znění změny č. 1 (z roku 2021), spadal dotčený pozemek do plochy navržené pro bydlení (BP - Plochy předměstského bydlení), jejímž přípustným funkčním využitím byly na prvním místě rodinné domy se zahradami a drobným chovem hospodářského zvířectva. Podle napadeného ÚP nyní spadá dotčený pozemek do plochy rekreace individuální (RI - konkrétně plocha RI.052), u níž jsou nepřípustným využitím mj. pozemky a stavby pro bydlení; stavby s doplňkovou funkcí bydlení; výrobky plnící funkci stavby pro bydlení; či mobilní domy. Pro plochy RI jsou rovněž stanoveny podmínky prostorového uspořádání, zejména ve vztahu k intenzitě využití pozemků, kdy na pozemku s výměrou rovnou nebo větší než 200 m² nemá přesáhnout součet zastavěných ploch všech budov 40 m². K dotčenému pozemku navrhovatelů vydal stavební úřad podle § 96a zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen "stavební zákon"), společný souhlas ze dne 23. 2. 2022, č. j. KoNH 769/2022 (dále jen "společný souhlas"), ke stavebnímu záměru "Novostavba rodinného domu" o celkové zastavěné ploše 48,3 m². Posléze stavební úřad vydal k dotčenému pozemku územní souhlas ze dne 10. 11. 2022, č. j. KoNH 3936/2022, s umístěním stavby "Kanalizační přípojka". Navrhovatelé dále na dotčeném pozemku realizovali stavbu, jež se následně stala předmětem řízení o odstranění stavby a o dodatečném povolení stavby (dále jen "Výrobek plnící funkci stavby rekreace"). Při pořízení napadeného ÚP neuplatnili navrhovatelé námitky proti změně regulace.
[4] Úvodem krajský soud vymezil obecná východiska soudního přezkumu s odkazem na relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu. Následně konstatoval, že navrhovatelé neuplatnili v průběhu pořízení napadeného ÚP námitky ani připomínky proti změně funkčního využití dotčeného pozemku, pročež správnímu soudu nepřísluší nahrazovat úvahy samosprávy, které se typicky rozvíjejí právě v reakci na konkrétní včas uplatněné výhrady. Upozornil však, že procesní pasivita navrhovatelů není důvodem, který by zbavoval odpůrkyni povinnosti napadené řešení přezkoumatelně odůvodnit, máli jít o takový zásah do vlastnického práva, který je zjevný a předvídatelný již v době přijímání ÚP. Přestože procesní pasivitu je třeba zohlednit jako okolnost významnou pro (ne)provedení plnohodnotného testu proporcionality přijatého řešení soudem "v první linii", neznamená to, že by změnu funkčního využití bylo možné ponechat zcela bez odůvodnění.
[5] Samotný přechod z plochy bydlení (BP) do plochy rekreace (RI) se zákazem bydlení představuje podle krajského soudu změnu, která zjevně a předvídatelně omezuje vlastníka ve způsobu užívání pozemku. Přestože neexistuje subjektivní veřejné právo vlastníka na zachování zastavitelnosti jeho pozemku či na jeho zařazení do jím preferované funkční plochy, musí mít zásahy do vlastnického práva racionální a legitimní důvody a nesmí být svévolné. Nadto existence společného souhlasu ke stavbě domu je okolností, která zesiluje požadavek na srozumitelné vysvětlení předmětné změny odpůrkyní v napadeném ÚP. Odchýlení se od pravomocných územních rozhodnutí by mělo podle krajského soudu nastat pouze ze závažných důvodů, mezi něž stávající "nelegální" stavební činnost navrhovatelů nespadá.
[6] Krajský soud shledal ÚP v napadené části nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Dle jeho názoru z něj nelze zjistit konkrétní, přezkoumatelné a k dotčené lokalitě vztažené důvody, které by vysvětlovaly: a) proč byla plocha, v níž se nachází dotčený pozemek, změněna z BP na RI, b) proč je v této ploše vyloučeno bydlení, ačkoliv odpůrkyně současně v její blízkosti vymezuje jiné plochy určené pro bydlení, včetně rozvojových ploch, c) proč byla zvolena kombinace restriktivních regulativů (včetně limitu zastavěnosti 40 m²) právě v této lokalitě a v tomto rozsahu. Pouhé odkazy odpůrkyně na obecné části odůvodnění nemohou samy o sobě nahradit absentující vysvětlení, jak se tyto obecné teze promítly do konkrétní změny funkčního využití plochy RI.052 a do volby konkrétních regulativů včetně zákazu bydlení. Krajský soud upozornil, že v části, kde napadený ÚP provádí zásadní změnu funkce u pozemku, který byl ještě v průběhu pořizování ÚP dotčen společným souhlasem, z odůvodnění nevyplývá, jaké legitimní veřejné cíle a jaké úvahy odpůrkyni k takové změně vedly. Nadto doplnil, že v bezprostředním okolí dotčeného pozemku (plocha RI.052) odpůrkyně vymezuje další plochy určené k bydlení. Pokud je rozvíjena bytová funkce v jiných částech sídla, pak odejmutí možnosti bydlení z dříve bytové plochy vyžaduje zvláště přesvědčivé odůvodnění, aby se vyloučila libovůle a aby bylo zřejmé, že změna stojí na závažných důvodech.
[7] Z důvodů uvedených v předchozím odstavci zrušil krajský soud část napadeného ÚP pro nepřezkoumatelnost. Dále již neprováděl úvahy o vhodnosti či přiměřenosti přijatého řešení, neboť by tím nahrazoval úvahu, která musí zaznít prvotně z úrovně samosprávy a musí být vtělena v odůvodnění ÚP. V opačném případě by se jednalo o rozpor se zásadou zdrženlivosti soudů v přezkumu územně plánovacích aktů samosprávy. Touto optikou hodnotil krajský soud i námitku nerovného zacházení  "spot zoning" (neodůvodněné vyčlenění malého území pro odlišný režim regulace, než jaký platí v okolí, často k tíži konkrétního vlastníka - pozn. NSS). Absence odůvodnění změny funkčního využití předmětné plochy bránila i tomu, aby soud mohl ověřit, zda odpůrkyně k dotčené ploše nepřistoupila selektivně a bez objektivně přezkoumatelných kritérií. V tomto světle přistoupil krajský soud i ke zbylé argumentaci navrhovatelů, například stran námitky proti zákazu mobilních domů a výrobků plnících funkci stavby, neboť by její vypořádání bylo s ohledem na nepřezkoumatelnost ÚP předčasné.
[8] Proti rozsudku krajského soudu podala odpůrkyně (dále jen "stěžovatelka") kasační stížnost, v níž se odvolává na kasační důvody dle § 103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s.").
[9]  Stěžovatelka namítá, že byla překročena hranice soudního přezkumu, jelikož posouzení ÚP bylo zaměřeno pouze na jednotlivé pozemky navrhovatelů, aniž by byla náležitě zohledněna obecná část odůvodnění ÚP. V něm musí být vysvětlena jeho celková koncepce, nikoliv dopady na konkrétní jednotlivé pozemky. S ohledem na zásadu zdrženlivosti nemohou být z ÚP vyňaty a separátně posuzovány jen některé pozemky. ÚP nemusí obsahovat detailní zdůvodnění funkčního určení každého jednotlivého pozemku, ale postačuje, jeli změna vysvětlena v rámci celkové urbanistické koncepce, čemuž ÚP vyhovuje.
[10] Krajský soud podle stěžovatelky nezohlednil specifické okolnosti případu, například že navrhovatelé dlouho před nabytím účinnosti ÚP činili kroky k legalizaci jiné, již zřízené stavby na dotčeném pozemku [navrhovatelka a) podala dne 14. 2. 2024 u Městského úřadu v Kostelci na Hané žádost o územní souhlas s umístěním stavby "Výrobek plnící funkci stavby rekreace" na dotčeném pozemku]. Jinými slovy, stavba, k níž se vydaný územní souhlas vztahoval ("Novostavba rodinného domu") fakticky na pozemku zřízena být nemohla, jelikož pozemek je obsazen "Výrobkem plnícím funkci stavby rekreace". Navrhovatelé sami činili právní jednání, jehož důsledkem měl být stejný výsledek, k němuž napadené ÚP dospívá. Tato okolnost však nebyla krajským soudem nikterak zohledněna, nebo to alespoň z obsahu odůvodnění rozsudku nevyplývá.
[11] Dále stěžovatelka tvrdí, že vlastníkům pozemků nevzniká subjektivní právo na to, aby bylo zachováno původní využití pozemku v ÚP. Změna funkčního využití pozemků z plochy BP na RI v kontextu obecného odůvodnění ÚP sleduje legitimní veřejný zájem, je rozumná a nediskriminační.
[12] Konečně stěžovatelka uvádí, že krajský soud na straně jedné zmiňuje společný souhlas, ale nikterak již nehodnotí další konkrétní specifické okolnosti - faktickou realizaci "Výrobku plnícího funkci stavby rekreace" a právní jednání, která navrhovatelé v této souvislosti činili. Stěžovatelka tedy považuje napadený rozsudek za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, jelikož z něj nejsou zřejmé dostatečně konkrétní důvody, proč je obsah ÚP nepostačující, a není zcela patrné, jakými úvahami byl soud při svém rozhodování veden.
[13] Navrhovatelé ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedli, že stěžovatelé nereflektují nosný důvod napadeného rozsudku, jímž je nepřezkoumatelnost ÚP pro nedostatek konkrétního odůvodnění funkčního přeřazení dotčeného pozemku. Námitku ohledně nezohlednění jejich jednání směřujícího k umístění "Výrobku plnícího funkci stavby rekreace" označují za nepřípadnou. Jediným pravomocným správním aktem vztahujícím se k dotčenému pozemku, je společný souhlas, který "povoloval" "Novostavbu rodinného domu". Právě z tohoto souhlasu, jako limitu využití území ve smyslu judikatury Nejvyššího správního soudu, bylo třeba při pořizování ÚP vycházet. Nelze zaměňovat "nerozhodnutý procesní úkon" s pravomocným správním aktem zakládajícím práva a povinnosti.
[14] Argument stěžovatelky týkající se absence subjektivního práva na zachování funkčního využití krajský soud nijak nezpochybňoval; stěžovatelka tak polemizuje s tvrzením, které krajský soud nikdy nevyslovil. Důvodem zrušení ÚP nebylo, že by stěžovatelka nesměla změnit funkční využití dotčeného pozemku, nýbrž že tak učinila bez přezkoumatelného odůvodnění. Nadto tvrzení, že změna je rozumná a nediskriminační, je pouhým konstatováním stěžovatelky bez opory v odůvodnění ÚP.
[15] Stran námitky překročení limitů přezkumu ÚP mají navrhovatelé za to, že krajský soud postupoval maximálně zdrženlivě - neprovedl plnohodnotný test proporcionality, nenahrazoval úvahy samosprávy a omezil se toliko na posouzení, zda ÚP splňuje zákonné požadavky na přezkoumatelnost jeho odůvodnění. Rovněž námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku je lichá. Napadený rozsudek má 70 pečlivě strukturovaných bodů, z nichž lze seznat, jakými úvahami se soud řídil, a je v nich podrobně a srozumitelně vysvětleno, proč ÚP ve vztahu k dotčenému pozemku nesplňuje zákonné požadavky.
[16] Navrhovatelé proto navrhli, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
[17] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a důvodů v ní uvedených (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2 s. ř. s.
[18] Kasační stížnost není důvodná.
[19] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], protože v případě její důvodnosti by bylo vypořádání dalších kasačních námitek v zásadě vyloučené. Z konstantní judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu vyplývá, že máli být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal soud za rozhodný, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč považuje právní závěry účastníků řízení za (ne)správné a z jakých důvodů považuje argumentaci účastníků řízení za (ne)důvodnou (viz například nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1995, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 - 62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 75; rozhodnutí Ústavního soudu viz http://nalus.usoud.cz a Nejvyššího správního soudu viz www.nssoud.cz). Meritorní přezkum rozsudku je tak možný pouze za předpokladu, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku jeho rozhodnutí.
[20] Stěžovatelka namítala, že z odůvodnění napadeného rozsudku nejsou dostatečně zřejmé konkrétní důvody, proč má být obsah odůvodnění ÚP nepostačující; není rovněž patrné, jakými úvahami byl krajský soud při formulaci svých závěrů veden. Konkrétněji stěžovatelka namítala, že krajský soud nezohlednil specifické okolnosti případu, zejména skutečnost, že navrhovatelé činili kroky k legalizaci jiné stavby na pozemku fakticky již zřízené ("Výrobek plnící funkci rekreace").
[21] Nejvyšší správní soud k tomu nejprve konstatuje, že povinností soudu není reagovat na každé jednotlivé tvrzení účastníka řízení, pokud své závěry opírá o ucelenou argumentaci, která věcně pokrývá podstatu uplatněných námitek (srov. nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 12. 2015, č. j. 2 As 44/2013  125, a ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013  19). Z jeho odůvodnění musí být plně seznatelné, jaké důvody jej vedly k výroku o zamítnutí podané žaloby, přičemž všechny nosné námitky stěžovatele musí být vypořádány, a to minimálně implicitně v rámci širších úvah (srov. například rozsudek tohoto soudu ze dne 27. 5. 2015, č. j. 6 As 152/2014  78).
[22] Ve vztahu k (ne)zohlednění jednání navrhovatelů lze stěžovatelku odkázat nejprve na odst. 47 a 48 odůvodnění napadeného rozsudku, v nichž krajský soud poukázal na pasivitu navrhovatelů v době přijímání územního plánu, jež měla vliv na omezení rozsahu soudního přezkumu. Krajský soud tím reflektoval ustálenou judikaturu, podle které platí, že uplatníli vlastníci pozemků proti návrhu územního plánu konkrétní námitky, musí být vypořádány v odpovídající míře konkrétnosti v odůvodnění opatření obecné povahy; pokud vlastníci této možnosti nevyužijí, ani tato pasivita nezbavuje pořizovatele povinnosti odůvodnit změnu funkčního využití pozemku alespoň sdělením základních důvodů, které vedly ke konkrétní podobě té které části regulovaného území. Pokud jde o stěžovatelkou tvrzené kroky k legalizaci černé stavby ("Výrobek plnící funkci stavby rekreace"), krajský soud tento argument implicitně vypořádal v odst. 43 až 45 odůvodnění, kde odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle které pravomocná územní rozhodnutí, představují limity využití území ve smyslu § 26 odst. 1 stavebního zákona a musí být v procesu územního plánování reflektována (srov. též rozsudek zdejšího soudu ze dne 12. 9. 2012, č. j. 1 As 107/2012  139, publ. pod č. 2742/2013 Sb. NSS). Pokud krajský soud uvedl, že je nutné pravomocný společný souhlas podle § 96a stavebního zákona v novém ÚP zohlednit, nepřímo tím vyjádřil, že jediným správním aktem vztahujícím se k dotčenému pozemku, který měl být zohledněn, je tento společný souhlas, nikoli nevyřízená žádost o územní souhlas na umístění stavby "Výrobek plnící funkci stavby rekreace". S ohledem na uvedené tak lze konstatovat, že se krajský (ne)jednáním navrhovatelů a jeho důsledky dostatečně zabýval.
[23] Ve zbytku vytýká stěžovatelka nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku toliko v obecné rovině. Obsah, rozsah a kvalita kasační námitky přitom předurčují obsah a rozsah následného soudního přezkumu a rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2022, č. j. 1 Afs 142/2022  49, nebo rozsudek jeho rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008  78). Postačí proto jen uvést, že z napadeného rozsudku je patrné, jakými úvahami byl krajský soud veden a proč shledal opatření obecné povahy stěžovatelky nepřezkoumatelným (především viz odst. 54 až 59 odůvodnění rozsudku). Kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. proto nebyl naplněn.
[24] Nejvyšší správní soud následně přistoupil k posouzení, zda obstojí důvody, pro které krajský soud označil odůvodnění napadené změny ÚP za nepřezkoumatelné [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[25] Zde je úvodem vhodné připomenout, že bylli rozsudkem krajského soudu zrušen žalobou napadený správní akt pro nepřezkoumatelnost, lze se v řízení o kasační stížnosti zabývat pouze tím, zda byl závěr krajského soudu o nepřezkoumatelnosti správný či nikoliv; nezabývalli se krajský soud (z tohoto důvodu) argumenty žaloby věcně, nemůže tak učinit ani kasační soud (srov. rozsudky tohoto soudu ze dne 28. 3. 2007, č. j. 2 As 36/2006 - 102, ze dne 8. 11. 2017, č. j. 8 As 25/2017 - 67). Tytéž závěry platí i v případě kasace nepřezkoumatelného opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud se tedy omezil na posouzení, zda krajský soud správně uvážil o přezkoumatelnosti napadeného opatření obecné povahy (zde části ÚP).
[26] Při posuzování přezkoumatelnosti opatření obecné povahy (zde ÚP) je zapotřebí vyjít z toho, že podle § 173 odst. 1 správního řádu musí být opatření obecné povahy odůvodněno. Podle § 174 odst. 1 správního řádu se pak na řízení o vydání opatření obecné povahy přiměřeně užijí též ustanovení části druhé správního řádu, tedy i § 68 odst. 3; to znamená, že odůvodnění opatření obecné povahy musí splňovat alespoň esenciální obsahové náležitosti odůvodnění správního rozhodnutí. Nesmí v něm tedy chybět důvody přijaté regulace území, podklady pro jeho vydání a (v přiměřené podobě, reflektující specifickou povahu tohoto správního aktu) i úvahy, kterými se daný orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů. Chybíli tyto náležitosti, je opatření obecné povahy nepřezkoumatelné (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008 č. j. 1 Ao 3/2008  136, č. 1795/2009 Sb. NSS, ze dne 30. 5. 2023, č. j. 4 As 185/2022  94, či ze dne 29. 10. 2025, č. j. 3 As 238/2024  120). Je tedy zřejmé, že přílišná obecnost odůvodnění územního plánu je nezákonností vedoucí k jeho zrušení, pokud je natolik nedostatečné, že v podstatě chybí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2021, č. j. 1 As 226/2021  70).
[27] K limitům soudního přezkumu ÚP se Nejvyšší správní soud ve své judikatuře rovněž vyjádřil tak, že správní soudy jsou při přezkumu těchto aktů vedeny zásadou zdrženlivosti a minimalizace zásahů, přičemž při posouzení přiměřenosti zásahu do práv jednotlivce by měly být postihovány pouze krajní případy nezákonnosti, nikoli takové případy, ve kterých se obec pohybovala v rámci mezí daných zákonnými pravidly územního plánování (viz rozsudky ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 - 74, a ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007  73, č. 1462/2008 Sb. NSS). Opačný, aktivistický přístup soudů by vedl k nepřípustné ingerenci do územní samosprávy. Současně platí, že pasivita vlastníka v průběhu pořizování územního plánu (tj. neuplatnění námitek podle § 172 odst. 5 správního řádu) sama o sobě nebrání podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, nicméně omezuje soudní přezkum zejména z hlediska posouzení proporcionality přijatého řešení ve vztahu ke konkrétnímu pozemku, neboť věcné spory o využití území mají být primárně vypořádány ve správním procesu s využitím jeho nástrojů (viz například rozsudky tohoto soudu ze dne 28. 8. 2012, č. j. 1 Ao 1/2010  247, č. 2710/2012 Sb. NSS, ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013  29, či ze dne 26. 10. 2016, č. j. 10 As 183/2016  35). Tento přístup aproboval Ústavní soud například v nálezu ze dne 9. 12. 2013, sp. zn. I. ÚS 1472/12.
[28] Lze tedy shrnout, že zůstaneli navrhovatel bez objektivních důvodů v procesu pořizování územního plánu zcela pasivní, je nutno klást na jeho odůvodnění nižší nároky; postačí, jeli z odůvodnění alespoň v obecné rovině patrná představa o důvodech přijaté regulace, podkladech, ze kterých bylo vycházeno a konfrontaci přijatého řešení s principy územního plánování (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 11. 2014, č. j. 7 As 186/2014 - 46, a ze dne 2. 8. 2018, č. j. 10 As 33/2018 - 39). Sama obecnost odůvodnění tedy nemůže být při předcházející procesní pasivitě navrhovatele důvodem pro zrušení opatření obecné povahy. To ovšem neplatí, nelzeli ve vztahu ke konkrétnímu pozemku odvodit důvody přijaté regulace ani v nejobecnější rovině (individuální odůvodnění ve vztahu ke každému pozemku se z logiky věci nepředpokládá, nevyžadujíli to individuální okolnosti věci - viz dále).
[29] Krajský soud z výše citované judikatury Nejvyššího správního soudu vycházel a dospěl ke správnému závěru, že z ÚP nelze zjistit přezkoumatelné a k dotčené lokalitě vztažené důvody, jež by vysvětlily změnu využití dotčeného pozemku. Odkazy stěžovatelky na konkrétní pasáže ÚP neposkytují ani v obecné rovině dostatečné odůvodnění. Z části G. (Vyhodnocení splnění požadavků zadání a pokynů), části J. (Výčet prvků regulačního plánu s odůvodněním jejich vymezení), části E. (Vyhodnocení předpokládaných důsledků navrhovaného řešení ZPF a PUPFL), ani části D. (Komplexní zdůvodnění) nikterak nevyplývá, jak se tato obecná část odůvodnění a v ní uvedené obecné teze promítly do konkrétní změny funkčního využití plochy RI.052 a do volby konkrétních regulativů včetně zákazu bydlení.
[30] Kasační soud souhlasí se stěžovatelkou, že ÚP nemusí obsahovat detailní zdůvodnění funkčního využití každého jednotlivého pozemku, nicméně přisvědčuje závěru krajského soudu, že jeli současně rozvíjena funkce bydlení v dané lokalitě, pak odejmutí možnosti bydlení z dřívější plochy k tomuto účelu určené vyžaduje přesvědčivé odůvodnění, aby se vyloučila libovůle pořizovatele a aby bylo zřejmé, že změna stojí na závažných důvodech (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2022, č. j. 5 As 223/2020 - 63, ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013 - 85). Přestože je ÚP relativně obecný nástroj územního plánování, který nemá a ani nemůže zohlednit veškeré skutečnosti vážící se ke každému konkrétnímu pozemku v regulovaném území, "nelze rezignovat na odůvodnění změny funkčního využití území, resp. je opatřit pouze stručnými a zcela obecnými tvrzeními o potřebě takového opatření (zásahu do vlastnických práv jednotlivých majitelů pozemků). [...] V souladu s principem právní jistoty má totiž každý právo znát důvody změn, jež se ho dotýkají. Nejen z tohoto důvodu je nezbytné zásadní funkční změny, které se dotýkají vlastnických práv subjektů v územních plánech, odůvodnit přesně, jasně, určitě a srozumitelně, aby nebylo možno mluvit o zneužití práva a svévoli" (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 2. 2025, č. j. 7 As 10/2024  29; dále například rozsudky tohoto soudu ze dne 24. 3. 2016, č. j. 2 As 295/2015  83, ze dne 30. 3. 2016, č. j. 8 As 121/2015  53, či ze dne 6. 9. 2024, č. j. 7 As 321/2023  29).
[31] Nejvyšší správní soud sdílí názor krajského soudu, že výše zmíněné části odůvodnění napadeného ÚP neobsahují ani v obecné rovině důvody, z nichž by alespoň implicitně vyplývalo (i) proč došlo k změně funkčního využití plochy, v níž se nachází dotčený pozemek, z BP na RI, (ii) proč je v této ploše vyloučeno bydlení, ačkoliv stěžovatelka současně vymezuje v blízkosti pozemku navrhovatelů jiné plochy určené pro bydlení, včetně rozvojových ploch, (iii) proč došlo k zavedení omezujících limitů využití právě v této lokalitě a právě v tomto rozsahu (například limit zastavěné plochy 40 m²). Uvedené části ÚP se věnují obecně vymezeným cílům, nicméně neposkytují žádné argumenty pro změnu využití plochy, v níž se nachází dotčený pozemek, ani pro volbu konkrétních regulativů, včetně zákazu bydlení. Krajský soud přitom v souladu s výše zmiňovanými požadavky judikatury postupoval zdrženlivě, neboť (pro předchozí pasivitu navrhovatelů) neprovedl plnohodnotný test proporcionality, nenahrazoval úvahy samosprávy vlastním hodnocením přiměřenosti a omezil se jen na posouzení, zda ÚP splňuje zákonné požadavky na přezkoumatelnost odůvodnění ve světle výše uvedené judikatury. Nejvyšší správní soud proto neshledal, že by krajský soud kladl na odůvodnění ÚP nepřiměřené požadavky, respektive že by překročil judikaturou nastavené meze soudního přezkumu.
[32] Námitka, postavená na argumentaci, že vlastníkům pozemků nevzniká subjektivní právo na to, aby bylo zachováno původní využití jejich pozemků v územním plánu, není důvodná. Stěžovatelka jejím prostřednictvím fakticky nebrojí proti rozsudku krajského soudu, jelikož ten zastává stejný názor. V odst. 50 odůvodnění napadeného rozsudku s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2020, č. j. 2 As 317/2018 - 35, přiléhavě uvedl, že "[ú]zemní plánování sice neznamená subjektivní veřejné právo vlastníka na zachování zastavitelnosti či na zařazení pozemku do jím preferované funkční plochy, avšak zásahy do vlastnického práva musí mít racionální a legitimní důvody a nesmí být svévolné". Předmětná "námitka" naopak potvrzuje úvahu krajského soudu.
[33] Konečně, obecné tvrzení o rozumné a nediskriminační povaze ÚP je pouhým konstatováním bez opory v odůvodnění ÚP. Nejvyšší správní soud stejně jako krajský soud nemůže uvedené atributy posoudit, jeli ÚP nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů; ostatně stěžovatelka ani v kasační stížnosti neuvádí důvody pro přeřazení dotčeného pozemku z plochy BP do plochy RI.
[34] Lze tedy uzavřít, že ani kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. nebyl naplněn, neboť krajský soud správně konstatoval, že stěžovatelka v části ÚP, v níž přeřazuje dotčený pozemek do plochy RI, vylučuje na dané ploše bydlení a zavádí další restrikce pro jeho využití, nikterak nevysvětlila důvody, proč tak učinila; byly tedy splněny podmínky pro zrušení ÚP v rozsahu dotčeného pozemku pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů.
[35] Ze všech shora uvedených důvodů je zřejmé, že kasační stížnost není důvodná. Nejvyšší správní soud ji proto za podmínek vyplývajících z § 110 odst. 1 in fine, s. ř. s. rozsudkem zamítl.
[36] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1, věty první s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s. Právo na náhradu nákladů řízení tak mají procesně úspěšní účastníci, kterými jsou navrhovatelé. Náklady navrhovatelů jsou konkrétně tvořeny částkou 4 620 Kč za jeden úkon právní služby jejich zástupce (vyjádření ke kasační stížnosti) podle § 7, § 9 odst. 5 a § 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, ve znění účinném pro posuzovanou věc (dále jen "advokátní tarif"). V tomto případě se však odměna za jeden úkon právní služby za druhou osobu snižuje o 20 %, tj. o 924 Kč za každý úkon, neboť se jednalo o společný úkon při zastupování více osob podle § 12 odst. 4 advokátního tarifu; odměna přitom náleží za každou zastupovanou osobu. Za první zastupovanou osobu tak podle § 12 odst. 4 advokátního tarifu náleží odměna ve výši 4 620 Kč a za druhou zastupovanou osobu ve výši 3 696 Kč, v souhrnu 8 316 Kč. Přiznána byla též náhrada hotových výdajů zástupce, která činí podle § 13 odst. 4 citované vyhlášky 450 Kč za výše uvedený jeden úkon, celkem tedy navrhovatelům náleží odměna ve výši 8 766 Kč. Zástupce navrhovatelů nedoložil, že je plátcem daně z přidané hodnoty, proto se odměna o částku odpovídající sazbě této daně nezvyšuje.

---

[Kanonická webová stránka](https://pravnianalyza.cz/judikaty/nss/21-AS-40/2026-37)