# Nejvyšší správní soud, sp. zn. 21 As 279/2025

- Soud: Nejvyšší správní soud
- Spisová značka: 21 As 279/2025
- Číslo jednací: 21 As 279/2025-42
- ECLI: ECLI:CZ:NSS:2026:21.As.279.2025.42
- Typ rozhodnutí: Rozsudek
- Datum rozhodnutí: 23. 9. 2026
- Datum zveřejnění: 23. 9. 2026
- Klíčová slova: Právo na informace

## Výrok

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

## Odůvodnění

I. Vymezení věci

[1] Žalobkyně dne 13. 11. 2019 požádala žalovaného, aby jí na základě zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen "zákon o svobodném přístupu k informacím"), byl poskytnut Dodatek č. 2 k Dohodě ze 17. 6. 1994 mezi vládou České republiky a vládou Ruské federace o vypořádání zadluženosti bývalého SSSR a Ruské federace vůči České republice (dále "Dohoda o vypořádání zadluženosti"). Žalovaný rozhodnutím ze dne 28. 11. 2019, č. j. MF 29763/2019/487 (dále "první rozhodnutí žalovaného"), tuto žádost o poskytnutí informací v celém rozsahu odmítl, a to s ohledem na § 7 zákona o svobodném přístupu k informacím, dle kterého povinný subjekt informaci neposkytne, jeli požadovaná informace v souladu s právními předpisy označena za utajovanou informaci, k níž žadatel nemá oprávněný přístup. Dle odůvodnění tohoto rozhodnutí je Dodatek č. 2 právě takovou utajovanou informací dle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti (dále jen "zákon o ochraně utajovaných informací"), která ze své podstaty nebyla a nadále není určena ke zveřejnění a žalobkyně k informaci nemá oprávněný přístup. Žalobkyně podala proti danému rozhodnutí o odmítnutí žádosti rozklad. Ministryně financí poté rozhodnutím ze dne 7. 1. 2020, č. j. MF29763/2019/4817 (dále "rozhodnutí ministryně financí"), rozklad zamítla a výše uvedené první rozhodnutí žalovaného potvrdila.
[2] Žalobkyně proti rozhodnutí ministryně financí podala žalobu k Městskému soudu v Praze (dále jen "městský soud"). Městský soud o ní rozhodl rozsudkem ze dne 27. 7. 2022, č. j. 17 A 30/202067 (dále "první rozsudek městského soudu"), jímž rozhodnutí ministryně financí zrušil z důvodu nepřezkoumatelnosti, neboť v tomto rozhodnutí nebyl posouzen materiální znak Dodatku č. 2 jako utajované informace, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Proti tomuto rozsudku nebyla podána kasační stížnost.
[3] V návaznosti na první rozsudek městského soudu ministr financí rozhodnutím ze dne 6. 9. 2022, č. j. MF29763/2019/4845, zrušil první rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k novému projednání. Žalovaný následně vydal dne 3. 10. 2022 rozhodnutí č. j. MF29763/2019/4853 (dále "druhé rozhodnutí žalovaného"), kterým opět odmítl žalobkyni Dodatek č. 2 poskytnout, a to z důvodu, že je utajovanou informací dle zákona o ochraně utajovaných informací. Žalobkyně podala proti druhému rozhodnutí žalovaného dne 18. 10. 2022 rozklad, který ministr financí rozhodnutím ze dne 9. 11. 2022, č. j. MF29763/2019/4863 (dále jen "rozhodnutí ministra financí"), podle § 16 odst. 3 a § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím ve spojení § 152 odst. 2, 5 a 6 písm. b) správního řádu a § 90 odst. 5 téhož zákona zamítl a druhé rozhodnutí žalovaného potvrdil.
[4] Proti rozhodnutí ministra financí podala žalobkyně žalobu k městskému soudu. Také této žalobě městský soud vyhověl a rozhodnutí ministra financí zrušil rozsudkem ze dne 30. 1. 2025, č. j. 10 A 1/202349 (dále "druhý rozsudek městského soudu").
[5] Městský soud ve druhém rozsudku ověřil, že Dodatek č. 2 je skutečně utajovanou informací ve stupni "V - vyhrazené", přičemž je utajen od doby jeho uzavření. Jsou na něm vyznačeny všechny příslušné náležitosti dle zákona o ochraně utajovaných informací a není zřejmé, že by docházelo k manipulaci s datací dané informace. Dodatek č. 2 je také utajovanou informací ve smyslu vyhlášky č. 529/2005 Sb., o administrativní bezpečnosti a o registrech utajovaných informací (dále jen "vyhláška o administrativní bezpečnosti"). Městský soud uvedl, že vzal v potaz stanovisko Národního bezpečnostního úřadu k odtajnění Dodatku č. 2, přičemž dle tohoto stanoviska lze daný dodatek odtajnit pouze po souhlasu obou smluvních stran s tím, že tento souhlas jsou oprávněny učinit zplnomocněné subjekty; přitom dle téhož sdělení se při zvážení aktuálních česko - ruských vztahů se zahájení jednání s ruskou stranou v současné době nepředpokládá. Městský soud zohlednil také Dohodu mezi vládou České republiky a vládou Ruské federace o vzájemné ochraně utajovaných skutečností ze dne 25. 9. 2003, publikované pod č. 118/2003 Sb. m. s. (dále jen "Dohoda o vzájemné ochraně utajovaných skutečností"), z níž lze dovodit trvající status utajení Dodatku č. 2, jakož i mechanismus změny či zrušení stupně utajovaných skutečností. Z Dodatku č. 2 městský soud zjistil, že mezinárodní závazek jej utajovat je obsažen přímo v něm a ke změně tohoto stavu nedošlo.
[6] Městský soud při posouzení věci ve svém druhém rozsudku vycházel z § 7 zákona o svobodném přístupu k informacím, který se zabývá (ne)poskytováním utajovaných informací, a také z příslušných ustanovení zákona o ochraně utajovaných informací, jakož i z nařízení č. 522/2005 Sb., kterým se stanoví seznam utajovaných informací (dále "nařízení o seznamu utajovaných informací"). Konstatoval, že vyšel z judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se hodnocení utajovaných informací a dále z judikatury, která se zabývá nikoli poskytnutím utajované informace, ale situacemi, kdy je tato informace podkladem správního rozhodnutí. Městský soud na základě toho uvedl, že účastník řízení má právo na to, aby mu správní orgán alespoň v obecné rovině sdělil, jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají, a že z odůvodnění příslušného rozhodnutí musí vyplývat, že informace je utajena v souladu se zákonem; přitom soud ve vztahu k obsahu těchto informací "supluje" aktivitu účastníka řízení a přezkoumává relevanci utajovaných informací ze všech hledisek, která se vzhledem k povaze věci jeví být důležitými.
[7] Na tomto půdorysu se městský soud zabýval tím, zda je rozhodnutí ministra financí v souladu se závazným právním názorem vyjádřeným v prvním rozsudku městského soudu, tedy zda je dostatečně odůvodněn materiální znak Dodatku č. 2 jako utajované informace. Dospěl k závěru, že tomu tak není. Přestože městský soud ve svém prvním zrušujícím rozsudku požadoval, aby žalovaný zdůvodnil, jak by zveřejnění dané informace mohlo ovlivnit zájmy České republiky při dalším jednání s Ruskou federací, zůstalo rozhodnutí ministra financí v obecné rovině v tom smyslu, že toliko odkázalo na mezinárodní závazky České republiky, přičemž by jejich porušení (tedy zveřejnění informace, na jejímž utajení se dohodla s protistranou), bylo samo o sobě nežádoucí a mohlo potenciálně ohrozit a poškodit zájmy České republiky v mezinárodním kontextu. Městský soud ve svém prvním rozsudku uvedl, že první rozhodnutí žalovaného, potažmo rozhodnutí ministryně financí, nebylo odůvodněno v požadované kvalitě ani "v obecné rovině" a naznačil, že by žalovaný mohl v dalším řízení uvést alespoň to, že probíhá nebo bude probíhat určité jednání s Ruskou federací, a že vyzrazení informace má potenciál toto jednání narušit (a proč tomu tak je). Ani druhé rozhodnutí žalovaného, potažmo rozhodnutí ministra financí, však odůvodnění takové kvality neobsahuje.
[8] Městský soud ve svém druhém rozsudku také konstatoval, že žalovaný a ministr financí spatřovali materiální stránku utajované informace v tom, že její poskytnutí by mohlo mít za následek narušení důležitých obchodních nebo politických jednání České republiky s Ruskou federací či ovlivnit zájmy České republiky při dalších negociacích. Současně by to také znamenalo porušení platného mezinárodněprávního závazku České republiky, konkrétně dohody o utajování tohoto dokumentu, a tím bylo způsobilé ohrozit a poškodit zájmy České republiky v mezinárodním kontextu, neboť takový krok by snížil důvěryhodnost České republiky jako smluvního partnera v rámci mezinárodních vztahů. Městský soud byl však toho názoru, že mezinárodní závazek utajovat daný dokument nemůže sám o sobě být důvodem neposkytnutí požadované informace, neboť nejde o mezinárodní smlouvu mající přednost před zákonem. Musel by tu být další důvod (materiální znak), a to takový, že by vyzrazení informací obsažených v požadovaném dokumentu bylo způsobilé ohrozit zájmy České republiky. Podle městského soudu takový důvod napadené rozhodnutí neobsahuje, ač takovou povinnost městský soud v prvním zrušujícím rozsudku žalovanému uložil. Pouhý odkaz na mezinárodní závazek a možné snížení důvěryhodnosti České republiky jako smluvního partnera nejen v rámci bilaterálních vztahů s Ruskou federací, ale i v rámci mezinárodních vztahů, neobstojí. V tomto kontextu městský soud odkázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2006, č. j. A 2/200373, č. 1469/2008 Sb. NSS, který se problematikou zpřístupnění obsahu Dodatku č. 2 již také zabýval.
[9] Závěrem se městský soud odmítl jako nadbytečnou otázkou zabývat poměřováním, zda měl mít přednost zájem na přístupu veřejnosti k informacím, nebo veřejný zájem na utajení. Takový test by přicházel v úvahu teprve tehdy, kdy by byl naplněn (odůvodněn) materiální znak utajované informace. Tak tomu však v dané věci nebylo.
[10] Proti druhému rozsudku městského soudu podal žalovaný kasační stížnost, které Nejvyšší správní soud vyhověl rozsudkem ze dne 29. 4. 2025, č. j. 21 As 29/202532 (dále "první rozsudek Nejvyššího správního soudu"), druhý rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[11] Ve svém prvním rozsudku Nejvyšší správní soud konstatoval, že Dodatek č. 2 je utajen od doby jeho uzavření, přičemž skutečnost, že je utajovanou informací vyplývá také z údajů na něm uvedených. Kasační soud ověřil také to, že závazek daný dodatek mezinárodně utajovat je obsažen také v jeho textu a později nedošlo k žádné změně nebo zrušení tohoto závazku. Dále zdejší soud uvedl, že se v případě Dodatku č. 2 jedná o utajovanou informaci, u níž je naplněna její formální stránka vyplývající z požadavků § 2 písm. a) zákona o ochraně utajovaných informací. V tom se shodl s městským soudem. Odlišně však hodnotil, zda byla naplněna materiální stránka utajované informace ve smyslu § 2 písm. a) zákona o ochraně utajovaných informací (jak se žalovaný, respektive ministr financí s touto otázkou vypořádal), tedy zda jde o informaci, jejíž vyzrazení nebo zneužití může způsobit újmu zájmu České republiky nebo může být pro tento zájem nevýhodné.
[12] Nejvyšší správní soud ve svém prvním rozsudku totiž uvedl, že se k materiální stránce dané utajované informace dotčená správní rozhodnutí vyjadřovala dostatečně. Dospěl přitom k závěru, že s ohledem na čl. 1 odst. 2 Ústavy a samotný smluvní závazek obsažený v Dodatku č. 2, by poskytnutí uvedené utajované informace představovalo porušení závazku plynoucího z mezinárodního práva; právě to představuje fakt, že "vyzrazení" Dodatku č. 2 "může způsobit újmu zájmu České republiky nebo může být pro tento zájem nevýhodné". Bez ohledu na aktuální vztahy s Ruskou federací totiž nedodržení závazku plynoucího z mezinárodního práva oslabuje důvěryhodnost České republiky jako smluvního partnera a může ovlivnit její vnímání v rámci mezinárodních vztahů. V tomto ohledu Nejvyšší správní soud poukázal, zejména v souvislosti s tím, jak bylo druhé rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí ministra financí odůvodněno, na specifika důvodu pro odmítnutí poskytnutí informace podle § 7 věty první zákona o svobodném přístupu k informacím. Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že ministr financí ve svém rozhodnutí dostatečně odůvodnil, v čem spočívá materiální prvek dotčené utajované informace. To byl také hlavní důvod pro zrušení druhého rozsudku městského soudu.
[13]    Zároveň však kasační soud ve svém prvním rozsudku autoritativně nekonstatoval, zda má či nemá být požadovaná informace žalobkyni poskytnuta. Řešení této otázky by totiž v dané fázi bylo předčasné, přičemž se odvíjelo od posouzení žalobní námitky, dle které měl žalovaný (potažmo ministr financí) provést test přiměřenosti (proporcionality) spočívající v tom, zda má přednost zájem na přístupu veřejnosti k informacím, nebo zájem na ochraně těchto informací. Nejvyšší správní soud přitom městský soud zavázal, aby se zabýval právě touto žalobní námitkou, kterou ovšem městský soud s ohledem na své rozhodovací důvody považoval za předčasnou. V této souvislosti kasační soud poukázal na specifika provádění testu proporcionality v případech, kdy je dán obligatorní důvod pro omezení práva na informace (jak je tomu právě u § 7 zákona o svobodném přístupu k informacím); v takovém případě se test proporcionality provádí jen výjimečně, pokud jsou dány mimořádné okolnosti. Zde Nejvyšší správní soud přiměřeně odkázal na svůj rozsudek ze dne 16. 12. 2024, č. j. 3 As 227/202347, a zavázal městský soud, aby se zabýval otázkou, zda v právě posuzovaném případě jsou splněny podmínky pro takové výjimečné provedení testu proporcionality. V celkovém kontextu věci kasační soud poukázal také na rozsudek č. j. A 2/200373.
[14] Městský soud následně nyní napadeným rozsudkem ze dne 8. 12. 2025, č. j. 10 A 1/202396, rozhodnutí ministra financí opět zrušil a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
[15] Městský soud se řídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu, že rozhodnutí ministra financí obsahovalo přezkoumatelné odůvodnění toho, proč nelze požadovanou informaci poskytnout s ohledem na to, že byly naplněny formální i materiální znaky utajované informace. Městský soud také reflektoval závěry vyplývající z rozsudku č. j. A 2/200373 a okolnosti, za kterých byly v něm přijaté závěry vysloveny. Na základě toho uvedl, že čl. 1 odst. 2 Ústavy, jehož se rozsudek č. j. A 2/200373 týkal v prvé řadě, není za daných podmínek rozhodný jakožto důvod pro odmítnutí poskytnutí informace; zásadní je naopak důvod podle § 7 zákona o svobodném přístupu k informacím. Městský soud v návaznosti na to konstatoval, že se zabýval pokynem vysloveným v prvním rozsudku Nejvyššího správního soudu, a sice, aby zhodnotil, zda v posuzovaném případě mělo být prováděno poměřování mezi veřejným zájmem (České republiky) na utajování informace a právem jednotlivce na shromažďování informací (i při vědomí možného porušení závazku vyplývajícího z mezinárodního práva).
[16] S ohledem na shora uvedené městský soud dospěl k závěru, že je namístě, "aby byl test veřejného zájmu proveden". Městský soud tak v odst. [60] svého rozsudku poukázal mj. na vztahy České republiky a Ruské federace, potřebu kontroly nakládání s veřejnými prostředky (s přihlédnutím ke kontextu daného případu) či na zájem na rozkrytí možného ruského vlivu v České republice. V tomto směru odkázal na skutečnosti, které žalobkyně dokládala k žalobě, a které žalovaný nerozporoval. Městský soud také zdůraznil, že nezavázal povinný subjekt k tomu, aby předmětné informace zveřejnil, toliko k tomu, aby za užití testu proporcionality poměřil navzájem kolidující zájmy. Tím také městský soud nikterak nezastíral, že zveřejněním Dodatku č. 2 by došlo k porušení mezinárodněprávního závazku České republiky a potažmo k poškození reputace českého státu na mezinárodním poli. V této souvislosti uvedl, že s přihlédnutím k okolnostem věci nyní není na něm, aby uvedený test proporcionality provedl sám, nýbrž je to v dalším řízení úkolem žalovaného (respektive ministra financí). Ve zbytku se pak městský soud zabýval významem § 6 zákona o ochraně utajovaných informací, k čemuž jej Nejvyšší správní soud ve svém prvním rozsudku také zavázal; toto ustanovení však nakonec pro věc neshledal relevantním.
II. Shrnutí argumentů kasační stížnosti
[17] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále "stěžovatel") kasační stížnost, kterou opírá o důvody dle § 103 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s."). Stěžovatel se především domnívá, že městský soud dospěl k nesprávnému právnímu názoru, že v daném případě jde o výjimečnou situaci, kdy má být proveden test proporcionality, přestože požadovanou informaci nelze poskytnout s ohledem na právní úpravu obsaženou v § 7 zákona o svobodném přístupu k informacím.
[18] Stěžovatel je přesvědčen, že rozhodnutí ministra financí bylo dostatečně odůvodněno, neboť minimálně v hrubých rysech uvádí, jaké skutečnosti vedou k závěru, že žalobkyní požadovaná informace naplňuje materiální znak definice utajované informace. Z podstaty věci přitom nelze uvádět podrobné odůvodnění, protože by to vedlo k vyzrazení obsahu utajované informace.
[19] Stěžovatel se v prvé řadě domnívá, že v § 7 zákona o svobodném přístupu k informacím je zakotven obligatorní důvod pro neposkytnutí informací. Jeho výklad je jasný. Není zde místo pro provádění testu proporcionality ze strany povinného subjektu, neboť tento test provedl již zákonodárce. Svědčit právu na poskytnutí informace v tomto směru nemůže ani rozsudek č. j. 3 As 227/202347.  I v něm totiž kasační soud dospěl k závěru, že v případě obligatorního důvodu pro odmítnutí poskytnutí informace podle § 11 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím není důvod provádět test proporcionality; o to méně by tento test měl být prováděn v případech upravených § 7 zákona o svobodném přístupu k informacím.
[20] Podle stěžovatele naplňuje informace požadovaná žalobkyní všechny znaky utajované informace podle zákona o ochraně utajovaných informací. V takovém případě ji povinný subjekt nemůže poskytnout. Rozhodnutí ministra financí přitom bylo v tomto směru dostatečně odůvodněné. Stěžovatel odkázal na pojem "zájem státu", jak je definován v § 2 písm. b) zákona o ochraně utajovaných informací, a na to, že v této souvislosti je třeba v oblasti mezinárodního práva a mezinárodních závazků respektovat princip pacta sunt servanda; jím má být zajištěna důvěra a předvídatelnost jednání v mezinárodních vztazích, přičemž porušení příslušných závazků může mít pro stát závažné následky. Zde spolu také souvisí zájmy státu a jednotlivce, neboť zachování existence státu je v konečném důsledku i zájmem jednotlivce. Jak vyplývá i z judikatury Ústavního soudu, je to právě stát, který jednotlivce chrání; z této judikatury také plyne, že u mezinárodních závazků, týkajících se utajení některých skutečností, je třeba zajistit jejich utajení za pomoci vnitrostátního práva.
[21] Dle názoru stěžovatele ministr financí ve svém rozhodnutí jasně uvedl, že žalobkyní požadovaná informace je informací utajovanou. Odkázal na § 4 odst. 1 písm. d) a § 3 odst. 5 písm. d) zákona o ochraně utajovaných informací, a sice, že poskytnutí požadované informace by mohlo mít za následek narušení důležitých obchodních nebo politických jednání České republiky s cizí mocí (zde Ruskou federací). Nedodržení mezinárodního závazku může dle rozhodnutí ministra financí ohrozit a poškodit zájmy České republiky v mezinárodním kontextu. Nadto závazek důvěrnosti obsažený v samotném Dodatku č. 2 (navíc vyplývající také z Dohody o vzájemné ochraně utajovaných skutečností) je přinejmenším materiálním důvodem pro vedení dané informace jako utajované. I dle rozsudku č. j. A 2/200373 je utajení informace potenciálně vhodným nástrojem pro plnění mezinárodního závazku k utajení právního jednání v případě, kdy tento závazek sám o sobě nemá přednost před zákonem.
[22] Stěžovatel uzavřel, že v souladu s § 22 odst. 5 zákona o ochraně utajovaných informací pravidel prověřuje, zda důvod pro utajení trvá. Navíc bez ohledu na stávající mezinárodně politickou situaci musí být postoj České republiky v oblasti mezinárodního práva jednotný vůči všem subjektům. Prolomení režimu utajované informace by mohlo mít za následek potenciální snahy o podávání žádostí o poskytnutí informací o mezinárodních smlouvách uzavřených s jakýmkoli subjektem mezinárodního práva. Tento nežádoucí postup by v konečném důsledku mohl způsobit popření samotného smyslu a účelu ochrany utajovaných informací.
[23] Ke kasační stížnosti se vyjádřila žalobkyně. Navrhla, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl. Poukázala přitom na historické okolnosti řešení problematiky ruského dluhu v devadesátých letech 20. století a jaké - dle ní - problematické jevy je provázely. K tomu patří také to, s jakým subjektem Česká republika (respektive žalovaný) v roce 2011 uzavřela smlouvu o postoupení pohledávky, které se týkal mj. Dodatek č. 2. Ani tento subjekt (společnost Falkon Capital a. s.) nebyl oprávněn se s danou utajovanou informací seznámit (z důvodu neprokázání bezpečnostní způsobilosti). Přesto se s ní seznámil. Žalovaný přitom ve věci dlouhodobě postupuje obstrukčně (což lze vyvodit i z okolností, zda kterých byl vydán rozsudek č. j. A 2/200373). Tyto obstrukce mohly mít za cíl zakrývat možné spáchání trestného činu. Žalobkyně proto požádala Nejvyšší správní soud, aby si od Bezpečnostní informační služby vyžádal stanovisko k obecným bezpečnostním rizikům vztahujícím se ke společnosti Falkon Capital a. s., popřípadě, aby v této souvislosti požádal o stanovisko také Národní bezpečnostní úřad. Zároveň požádala o ověření "překryvu obsahu" informací v Dodatku č. 2 s texty a dokumenty, na které odkázala. Za této situace považuje žalobkyně jednostranné uplatňování zásady pacta sunt servanda za neadekvátní (Ruská federace své mezinárodní závazky dlouhodobě porušuje). Zároveň se stěžovatelka domnívá, že nelze u Dodatku č. 2 nalézt materiální znak pro to, aby jej bylo možno považovat za utajovanou informaci ve smyslu zákona o ochraně utajovaných informací. Nesplňuje totiž příslušné zákonné znaky a samotná Dohoda o vypořádání zadluženosti nebyla schválena Parlamentem České republiky. Tento celkový kontext je natolik významný, že odůvodňuje provedení testu proporcionality při rozhodování o poskytnutí předmětné informace. Alternativně dala žalobkyně Nejvyššímu správnímu soudu ke zvážení, aby se, v případě, že to shledá za důvodné, znovu zabýval hodnocením existence materiálního znaku utajované informace, a to s ohledem na nové skutkové okolnosti, na které odkázala.
[24] K vyjádření žalobkyně se v replice vyslovil stěžovatel. Argumentaci žalobkyně považuje za nedůvodnou a směšující několik odlišných otázek (historické hodnocení, trestní odpovědnost atd.). Pro jejich zvažování však v nynějším řízení o kasační stížnosti není prostor. To se týká nejen jednání společnosti Falkon Capital a. s. či politických úvah vztahujících se k jednání Ruské federace, nýbrž i návrhů žalobkyně na vyžádání si - ze strany Nejvyššího správního soudu - stanovisek Národního bezpečnostního úřadu a Bezpečnostní informační služby k důkazním návrhům žalobkyně či na zvažování "překryvu" těchto stanovisek s vybranými dokumenty. Navíc materiální znak utajované informace vyplývá již z prvního rozsudku Nejvyššího správního soudu. Nadto žalobkyně ani neprokázala, že by nyní byly dány důvody pro provedení testu proporcionality. I kdyby tomu tak ale bylo, vyzněl by tento test tak, že jsou splněny všechny předpoklady pro zachování omezení práva na informace - k tomu stěžovatel podrobně uvedl důvody pro naplnění jednotlivých kritérií tohoto testu.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[25] Nejvyšší správní soud úvodem poznamenává, že ačkoli stěžovatel podává v této věci kasační stížnost opakovaně, je tato kasační stížnost přípustná. Nebrojí totiž proti právnímu názoru vyslovenému v předchozím zrušujícím rozsudku, podle něhož může být při aplikaci § 7 zákona o svobodném přístupu k informacím [tedy při rozhodování o (ne)poskytnutí požadované informace z důvodu, že jde o utajovanou informaci] test proporcionality proveden pouze výjimečně, nýbrž proti navazujícímu posouzení městského soudu, že okolnosti právě této věci provedení takového testu vyžadují. Otázku, zda jsou v projednávané věci dány mimořádné okolnosti odůvodňující provedení testu proporcionality, Nejvyšší správní soud v předchozím kasačním řízení meritorně neposoudil, ale ponechal ji k posouzení městskému soudu. Nynější kasační stížnost tak směřuje k otázce, kterou Nejvyšší správní soud v téže věci dosud nevyřešil, a § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. proto její věcné projednání nevylučuje (srov. usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009165, č. 2365/2011 Sb. NSS, odst. [24] a [25], nebo rozsudek NSS ze dne 9. 3. 2017, č. j. 1 As 2/201734, bod 20).
[26] Nejvyšší správní soud tedy přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu podané kasační stížnosti (§ 109 odst. 3 věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§ 109 odst. 4 věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z § 109 odst. 2 věty první s. ř. s.
[27] Kasační stížnost není důvodná.
[28] Jak již bylo naznačeno v odst. [25] výše, v nynějším řízení před Nejvyšší správní soudem jde o posouzení toho, zda městský soud správně vyhodnotil, že v daném případě bylo třeba při aplikaci § 7 věty první zákona o svobodném přístupu provést test proporcionality. Dle tohoto ustanovení jeli požadovaná informace v souladu s právními předpisy označena za utajovanou informaci, k níž žadatel nemá oprávněný přístup, povinný subjekt ji neposkytne.
[29] Nejvyšší správní soud ke stěžejní kasační námitce (viz její rekapitulace v odst. [19] výše) uvádí, že nemůže přisvědčit stěžovateli v tom, že § 7 zákona o svobodném přístupu k informacím per se vylučuje použití testu proporcionality, tedy vážení v kolizi stojících zájmů či hodnot - zde na jedné straně zájem státu na utajení informace v souladu s jeho mezinárodněprávními závazky a na straně druhé právo vyhledávat a šířit informace, jak vyplývá z čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Již ve svém prvním rozsudku, konkrétně v jeho odst. [45], Nejvyšší správní soud s odkazem na dřívější judikaturu výslovně konstatoval, že "[v] dalším řízení tak bude prostor pro případné vyhodnocení, zda se nejedná právě o případ, kdy by mělo být prováděno poměřování mezi veřejným zájmem (zájmem České republiky) na utajování informace a právem jednotlivce na shromažďování informací". Zároveň zde Nejvyšší správní soud zmínil skutečnosti, které je při takové úvaze možné v daném případě zohlednit (srov. odst. [13] výše).
[30] Ve svém prvním rozsudku tedy Nejvyšší správní soud pro městský soud explicitně otevřel prostor pro úvahu, zda se nyní jedná o výjimečný případ, kdy i při aplikaci obligatorního důvodu pro neposkytnutí informace podle § 7 zákona o svobodném přístupu k informacím lze uvažovat o provedení testu proporcionality při rozhodování o žádosti žalobkyně o příslušné informace. Principiálně se přitom jedná o obdobnou situaci, kterou řešil Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 3 As 227/202347, a na který ve svém prvním rozsudku rovněž odkázal (opět srov. odst. [13] shora). V případě rozsudku č. j. 3 As 227/202347 šlo taktéž o problematiku postupu povinného subjektu při odmítnutí žádosti o informace s ohledem na obligatorní důvod pro její neposkytnutí, který vyplýval z § 11 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Kasační soud připomíná, že v rozsudku č. j. 3 As 227/202347, konkrétně v jeho odst. [23], uvedl, že "v případě obligatorního důvodu pro neposkytnutí informace nevylučuje, že výjimečně může nastat případ, kdy i při aplikaci § 11 odst. 3, věty první informačního zákona bude nutno test proporcionality provést. Takový postup by byl na místě tehdy, pokud by bylo nutno vzhledem k mimořádným okolnostem případu učinit ústavně konformní korektiv materiálního výsledku posouzení, nelze ho však předepsat jako obecný požadavek pro všechny případy spadající pod uvedené ustanovení".
[31]  Je třeba připustit, že v situacích, kdy povinný subjekt odmítne žádost o informace podle § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informací, a to s odkazem na některý z obligatorních důvodů pro neposkytnutí informace, je provádění testu případem skutečně výjimečným (viz předchozí odstavec), neboť "pokud by měl povinný subjekt provádět test proporcionality vždy, byla by právní úprava obsažená v citovaném ustanovení zbytečná" (rozsudek č. j. 3 As 227/202347, odst. [23]). Principiální možnost provedení takového testu však není za vymezených podmínek zcela vyloučena a odvíjí se od konkrétních okolností jednotlivého případu. Tato zásada se zároveň vztahuje na všechny důvody pro obligatorní neposkytnutí informace, nikoli jen na důvod podle § 11 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Je tedy nesprávná úvaha, že by se závěry rozsudku č. j. 3 As 227/202347 vztahovaly právě a jen k § 11 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím, a nikoli též k § 7 téhož zákona. Neobstojí ani tvrzení, že pokud dle daného rozsudku nebyl důvod provádět test proporcionality při poskytnutí informací o přílohách dopisu společnosti ČEZ Distribuce, a. s., jež se týkala výkonu dozorového činnosti Energetického regulačního úřadu, není takový důvod ani v případě rozhodování o (ne)poskytnutí informace dle § 7 zákona a o svobodném přístupu k informacím ve spojení s § 15 odst. 1 téhož zákona. Stěžovatel zde totiž zaměňuje obecný princip a konkrétní okolnosti jednotlivého případu.
[32] Pakliže stěžovatel uvádí, že se v případě Dodatku č. 2 jednalo o utajovanou informaci ve smyslu zákona o ochraně utajovaných informací, je to zcela v souladu se závěry konstatovanými v prvním rozsudku Nejvyššího správního soudu. Nelze ovšem přisvědčit stěžovateli, že městský soud tuto skutečnost, stejně jako s tím spojený fakt, že vyzrazení takové informace může způsobit újmu zájmu České republiky, nezohlednil. Naopak městský soud v tomto směru zcela respektoval závěry vyslovené v prvním rozsudku Nejvyššího správního soudu (srov. odst. [12] výše, respektive odst. [37] až [40] prvního rozsudku tohoto soudu a mj. odst. [55] napadeného rozsudku). Všechny další okolnosti, které stěžovatel v této souvislosti v kasační stížnosti uváděl (zájem státu na ochraně utajovaných informací, postup při utajování dané informace apod.), jsou ovšem skutečnosti, které uváděl již v kasační stížnosti proti prvnímu rozsudku městského soudu (potažmo ve svém druhém rozhodnutí, či ministr financí ve svém rozhodnutí). Ty směřovaly primárně k prokázání toho, že Dodatek č. 2 je utajovanou informací i z materiálního hlediska, v čemž mu dal zapravdu jak zdejší soud v prvním rozsudku, tak městský soud v nyní napadeném rozsudku. Tyto okolnosti ale nevstoupily do úvah o proporcionalitě rozhodnutí o odmítnutí žádosti žalobkyně o informace.
[33] Naopak městský soud v souladu se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu zohlednil skutečnosti, které jsou relevantní pro úvahu o potřebě výjimečného provedení testu proporcionality - v daném případě při aplikaci § 7 zákona o svobodném přístupu k informacím. Z obecného hlediska odkázal městský soud na doktrinální závěry k materiálnímu korektivu jednotlivých případů omezení práva na informace, a to včetně obligatorních důvodů pro neposkytnutí informace (viz odst. [59] napadeného rozsudku, respektive jeho odst. [61] s odkazem na rozsudek č. j. 3 As 227/202347), a z hlediska konkrétního na skutkové okolnosti vztahující se k dané informaci a žádosti o ni (odst. [60] napadeného rozsudku). Vzal tak v potaz skutečnosti, které "žalobkyně doložila k žalobě", a které stěžovatel "nijak nerozporoval". Jmenovitě tak šlo například o vztahy České republiky s Ruskou federací, otázku nakládání s veřejnými prostředky, rozkrytí ruského vlivu na území České republiky, či okolnosti vypořádání zadluženosti vůči České republice, které je již ukončeno. Zároveň městský soud zdůraznil, že svým rozsudkem nezavázal žalovaného či ministra financí k vydání informace, ale jen k tomu,  "aby na základě kompetencí, které jsou jim zákonem svěřeny, jakož i na základě obchodněpolitických souvislostí, které jsou jim známy z úřední činnosti, přezkoumatelným způsobem za užití testu proporcionality poměřili dva navzájem kolidující zájmy" (současně městský soud výslovně připustil, že "je třeba vnímat, že zveřejněním dodatku č. 2 by nepochybně došlo k porušení mezinárodněprávního závazku České republiky a potažmo k poškození reputace českého státu na mezinárodním poli").
[34] Uvedené úvaze městského soudu tak Nejvyšší správní soud přisvědčuje. Stěžovatel v kasační stížnosti žádný z důvodů uváděných městským soudem explicitně nezpochybňuje. Pouze opakovaně uvádí důvody, pro které je třeba danou informaci považovat za utajovanou (viz výše). Pakliže v doplnění kasační stížnosti (respektive v replice k vyjádření žalobkyně) ze dne 17. 8. 2026 uvádí další okolnosti, které by měly vést k neposkytnutí informace, a v podstatě tak až nyní provádí test proporcionality, nemůže to být pro stávající věc rozhodné. Test proporcionality měl stěžovatel provést již při rozhodování o neposkytnutí informace (potažmo již v řízení před městským soudem měl prostor pro zpochybňování důvodů, které dle žalobkyně svědčily pro provedení tohoto testu). Přiměřeně lze v tomto směru odkázat na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, dle které "vyjádření žalovaného (ať již jde o vyjádření k žalobě nebo kasační stížnosti) není z povahy věci způsobilé nahradit odůvodnění napadeného rozhodnutí. Nedostatky v soudním řízení přezkoumávaného správního rozhodnutí proto nelze zhojit ani ve vyjádření k žalobě, ani ve vyjádření ke kasační stížnosti (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/200871, či ze dne 18. 9. 2003, č. j. 1 A 629/200225, publ. pod č. 73/2004 Sb. NSS, nebo též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/200674). Je tomu tak proto, že zákonnost rozhodnutí správního orgánu lze posuzovat toliko skrze v něm obsažené odůvodnění, a nikoliv skrze dodatečně učiněné vyjádření (k žalobě či ke kasační stížnosti). Ke skutečnostem doplněným ve vyjádření žalovaného při úvahách o přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí proto nelze přihlížet" (rozsudek ze dne 30. 4. 2025, č. j. 4 As 28/202443, odst. [34]).
[35] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že stěžovatel v kasační stížnosti konstatoval, že "ministr financí dodal, že navíc i samo nedodržení závazku plynoucího z mezinárodního práva ze strany České republiky je jednoznačně způsobilé ohrozit a poškodit zájmy České republiky v mezinárodním kontextu, neboť takový krok by nepochybně snížil důvěryhodnost České republiky jako smluvního partnera v rámci mezinárodních vztahů. Takové jednání by bylo navíc v rozporu s čl. 1 odst. 2 Ústavy, jež stanoví, že Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva". Touto "rekapitulací" rozhodnutí ministra financí však stěžovatel konkrétně nezpochybňuje závěry městského soudu k problematice čl. 1 odst. 2 Ústavy ve spojení s rozsudkem č. j. A 2/200373 (viz odst. [48] až [50] napadeného rozsudku), které městský soud použil jako východisko pro úvahy, že sám o sobě čl. 1 odst. 2 Ústavy nepostačuje pro odmítnutí žádosti o informace, a že je třeba v tomto směru vzít v potaz vnitrostátní úpravu dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Lze přitom nad rámec věci doplnit, že dané úvahy městského soudu jsou v souladu se závěry, které v souvislosti s významem mezivládních smluv ve vztahu k požadavkům vyplývajícím z vnitrostátní úpravy práva na informace vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 15. 12. 2025, č. j. 8 As 85/202562, odst. [42] až [44], a ze dne 29. 1. 2026, č. j. 2 As 95/202565, odst. [47].
[36] Závěrem Nejvyšší správní soud konstatuje, že žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti nově poukázala na nejrůznější okolnosti týkající se zadluženosti bývalého SSSR a Ruské federace vůči České republice; současně navrhla, aby si Nejvyšší správní soud vyžádal stanoviska Národního bezpečnostního úřadu a Bezpečnostní informační služby a zjišťoval, zda se jejich poznatky překrývají s dokumenty, které předložila až v kasačním řízení (viz odst. [23] výše). Nejvyšší správní soud k těmto skutkovým tvrzením nepřihlédl, návrhům na oslovení zmíněných orgánů nevyhověl a ve svém důsledku navržené důkazy neprovedl. Úkolem kasačního soudu není poprvé zjišťovat skutkový stav věci, nýbrž v mezích kasačních námitek přezkoumat zákonnost napadeného rozsudku na základě skutkového a argumentačního rámce, z něhož mohl vycházet městský soud (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Žalobkyně uvedené skutečnosti neuplatnila v žalobě ani v dalším průběhu řízení před městským soudem, který je proto nemohl posoudit ani na nich založit svůj závěr o nutnosti provést test proporcionality; nemohou tedy tento závěr dodatečně skutkově doplňovat či ospravedlňovat až v kasačním řízení. To platí tím spíše pro skutečnosti nastalé až po vydání napadeného správního rozhodnutí či napadeného rozsudku. Vyžádání stanovisek zmíněných orgánů by navíc nesměřovalo k přezkumu závěrů městského soudu, ale k obstarání nových skutkových podkladů a vyhledávání případných souvislostí, čímž by byl popřen smyslu a povaha kasačního řízení. Nejvyšší správní soud proto těmto důkazním návrhům podle § 52 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. nevyhověl; jejich případný význam, stejně jako význam jednotlivých tvrzení žalobkyně, může být posouzen v navazujícím správním řízení při samotném provádění testu proporcionality, nikoli při nynějším přezkumu rozsudku městského soudu.
IV. Závěr a náklady řízení
[37] Z uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§ 110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
[38] Stěžovatel v nynější věci nebyl úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení (§ 60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s.).  Úspěšné žalobkyni, které by jinak náhrada nákladů řízení náležela, žádné náklady řízení nevznikly. Proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
[39] Závěrem Nejvyšší správní soud poznamenává, že všichni členové nyní rozhodujícího senátu se s příslušnou utajovanou informací seznámili již v řízení vedeném pod sp. zn. 21 As 29/2025. V jeho rámci ověřili, že Dodatek č. 2 je ve stupni "V - vyhrazené" utajen od doby jeho uzavření, že jsou na něm vyznačeny veškeré náležitosti dle § 21 odst. 1 zákona o ochraně utajovaných informací. Již v rozsudku č. j. 21 As 29/202532 přitom konstatovali, že nebylo možné dovodit, že by docházelo k manipulaci s datací dané informace (s datem vyznačení stupně utajení, ani že by toto datum neodpovídalo vzniku utajované informace, jak požaduje § 22 odst. 1 zákona o ochraně utajovaných informací), přičemž fakt, že Dodatek č. 2 je utajovanou informací, vyplýval z údajů na něm uvedených v souladu s vyhláškou o administrativní bezpečnosti, a to zejména uvedením čísla jednacího utajovaného dokumentu (§ 4 dané vyhlášky) a vyznačením stupně utajení na dokumentu (§ 5 dané vyhlášky).

---

[Kanonická webová stránka](https://pravnianalyza.cz/judikaty/nss/21-AS-279/2025-42)