o zaplacení 2 216 153 Kč s příslušenstvím,

1. Soud prvního stupně napadeným rozsudkem zamítl žalobu, kterou se žalobkyně domáhala po žalované zaplacení částky 2 216 153,40 Kč spolu s úrokem z prodlení ve výši 15 % ročně z této částky od 1. 10. 2022 do zaplacení (výrok I.), a žalobkyni uložil povinnost zaplatit žalované na náhradu nákladů řízení částku 900 Kč (výrok II.).

2. Takto bylo rozhodnuto o žalobě, kterou se žalobkyně, provozovatelka hotelu [právnická osoba], domáhá po žalované náhrady škody ve formě ušlého zisku, která jí dle žalobních tvrzení měla být způsobena jednak mimořádným opatřením [orgán] ze dne 10. 4. 2021, č. j. [číslo], které bylo jako nezákonné zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2021, č. j. [spisová značka], přičemž účinné bylo v období od 12. 4. 2021 do 25. 4. 2021, a dále mimořádným opatřením [orgán] ze dne 29. 4. 2021, č. j. [číslo], které jako nezákonné bylo zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 7. 2021, č. j. [spisová značka], přičemž účinné bylo v období od 3. 5. 2021 do 9. 5. 2021. Tato nezákonná opatření omezila provoz stravovacích a ubytovacích služeb a v jejich důsledku žalobkyni měla vzniknout škoda v žalované výši.

3. Žalovaná navrhla žalobu zamítnout s odkazem na judikaturu, podle níž je pro vznik nároku na náhradu škody nutné, aby žalobkyně sama podala návrh na zrušení opatření, což neučinila. Dále zpochybnila příčinnou souvislost mezi škodou a nezákonnými opatřeními, poukázala na vliv pandemie jako vyšší moci a na nedostatečné prokázání výše škody.

4. Soud prvního stupně poučil žalobkyni dle § 118a odst. 1 a 3 o.s.ř. o nutnosti doplnit tvrzení a důkazy k tomu, z jakého důvodu nepodala návrh na zrušení předmětných mimořádných opatření, zda a jak se zajímala o průběh řízení vedených Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. [spisová značka] a sp. zn. [spisová značka], včetně řízení, která jim předcházela, a dále tvrdit a prokázat vztah příčinné souvislosti mezi vzniklou škodou a předmětnými mimořádnými opatřeními. Rovněž ji poučil o nutnosti unést břemeno tvrzení a důkazní ohledně existence důvodů zvláštního zřetele hodných, proč žalobkyně nevyčerpala všechny obranné prostředky proti mimořádným opatřením.

5. Soud prvního stupně se na prvním místě zabýval otázkou aktivní legitimace žalobkyně k uplatnění nároku na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. v souvislosti s označenými mimořádnými opatřeními vydanými během pandemie COVID-19. Odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 331/24, z nějž vyplývá, že mimořádné opatření lze považovat za rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. a že aktivní legitimace může být dána i osobě, která nebyla účastníkem řízení, v němž bylo opatření vydáno, soudy však musí zkoumat, zda byly vyčerpány opravné prostředky nebo zda existují důvody zvláštního zřetele hodné, které by jejich nevyčerpání ospravedlnily. Dále odkázal na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 384/2024 a sp. zn. 30 Cdo 414/2023, v nichž Nejvyšší soud dovodil, že aktivní legitimaci má pouze osoba, která proti mimořádnému opatření podala žalobu; pouhé oprávnění podat žalobu nestačí, je nutné aktivně využít dostupné právní prostředky, čímž poškozený prokazuje, že opatření vnímá jako škodlivé. Žalobkyně přes výzvu, kterou jí soud prvního stupně adresoval, neuvedla, proč nepodala návrh na zrušení opatření a zda se zajímala o související řízení, a tedy podle názoru soudu prvního stupně neunesla důkazní břemeno ohledně existence důvodů zvláštního zřetele hodných. Soud prvního stupně proto uzavřel, že žalobkyně není aktivně legitimována k uplatnění nároku na náhradu škody podle § 7 zákona č. 82/1998 Sb., a žalobu jako nedůvodnou zcela zamítl.

6. Proti rozsudku soudu prvního stupně podala žalobkyně včasné odvolání. Namítala, že závěr soudu prvního stupně o nedostatku její aktivní legitimace je v rozporu s dostupnou judikaturou Nejvyššího správního soudu (odkázala na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2021, č. j. [spisová značka]), se kterou se soud prvního stupně v napadeném rozsudku nevypořádal. Zásadní námitka žalobkyně směřovala proti závěru soudu, že nesplnila podmínku aktivní legitimace, když sama nepodala návrh na zrušení mimořádného opatření podle § 13 zákona č. 94/2021 Sb., pandemický zákon. Poukázala na to, že mimořádné opatření č. j. [číslo] bylo zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2021, č. j. [spisová značka], ještě před uplynutím lhůty pro jeho napadení. Tato lhůta podle § 13 odst. 2 pandemického zákona končila až 12. 5. 2021. Objektivně tak nemohla uplatnit svá práva jako navrhovatelka, připojená navrhovatelka nebo osoba zúčastněná na řízení. Podle jejího názoru jí nelze tuto skutečnost klást k tíži a nelze ji proto považovat za osobu, která nesplnila podmínky aktivní legitimace podle § 7 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. Žalobkyně dále argumentovala podpůrným použitím § 549 odst. 2 občanského zákoníku, který upravuje situaci, kdy jedna strana zmaří splnění podmínky, a namítala, že pokud Nejvyšší správní soud jako orgán veřejné moci zrušil mimořádné opatření dříve, než mohla žalobkyně podat návrh, došlo tím k zmaření zákonem stanovené podmínky pro uplatnění nároku. Dále žalobkyně namítla, že soud prvního stupně nesprávně posoudil otázku její aktivní legitimace i ve vztahu k druhému nezákonnému mimořádnému opatření [orgán] č. j. [číslo]. Toto opatření bylo účinné od 3. 5. do 9. 5. 2021, přičemž bylo nahrazeno novým opatřením č. j. [číslo] s účinností od 10. 5. 2021. Tím došlo k tzv. odklizení předmětu sporu ještě před uplynutím lhůty pro jeho napadení podle § 13 odst. 2 pandemického zákona, která končila až 3. 6. 2021. V takové situaci dle § 13 odst. 4 pandemického zákona sice pokračuje již zahájené řízení i po pozbytí platnosti mimořádného opatření, zároveň ale není možné podání nového návrhu na zrušení opatření, což podle žalobkyně znamená, že jí bylo objektivně znemožněno se proti opatření bránit zákonem stanoveným způsobem. Z judikatury Nejvyššího správního soudu v dané době také vyplývalo, že návrhy na zrušení opatření, která již pozbyla platnosti, budou odmítány (v této souvislosti odkázala na usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. [spisová značka]). V důsledku toho tedy předpokládala, že její případný návrh bude soudem odmítnut, a proto jej nepodala. Pokud později došlo ke změně výkladu, podle něhož je nutné i formální brojení proti opatření, nelze jí to zpětně klást k její tíži. Na podporu svých tvrzení žalobkyně odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 22. 5. 2023, sp. zn. III. ÚS 3319/22, který v bodě 29. odůvodnění potvrzuje, že i osoba, která nebyla účastníkem řízení, může být považována za účastníka ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o odpovědnosti za škodu, pokud byla opatřením dotčena. Ústavní soud zároveň zdůrazňuje, že právo na náhradu škody podle čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) nelze podmiňovat vyčerpáním opravných prostředků, pokud by tyto prostředky nemohly vést k účinné nápravě. Žalobkyně vyjádřila přesvědčení, že soud prvního stupně porušil její právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny tím, že nezohlednil specifické okolnosti případu, zejména nemožnost účinně brojit proti opatřením, která byla zrušena dříve, než mohla podat návrh. V této souvislosti odkázala i na nález Ústavního soudu ze dne 7. 4. 2015, sp. zn. I. ÚS 1599/13, který zdůrazňuje požadavek na individualizované posouzení každého případu. Navrhla proto, aby odvolací soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.

7. Žalovaná se ve svém vyjádření k odvolání ztotožnila se závěry soudu prvního stupně s tím, že jeho rozhodnutí odpovídá ustálené judikatuře Nejvyššího soudu v obdobných případech, kdy žalobci uplatňovali nároky na náhradu škody způsobené nezákonnými mimořádnými opatřeními vydanými v souvislosti s pandemií COVID-19. Odkázala na rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 414/2023, v němž Nejvyšší soud vyslovil, že podmínku aktivní legitimace podle zákona č. 82/1998 Sb. splňuje pouze ten, kdo se sám domáhal zrušení mimořádného opatření, od něhož dovozuje vznik škody, a že pouhá existence nezákonného opatření nestačí. V rozsudku sp. zn. 30 Cdo 384/2024 Nejvyšší soud potvrdil, že aktivní legitimace je podmíněna podáním návrhu na zrušení opatření, přičemž krátká účinnost opatření a jejich četnost nejsou důvodem pro upuštění od této podmínky. V rozsudku sp. zn. 30 Cdo 2005/2024 pak Nejvyšší soud postuloval, že ani vědomost o jiných žalobách nezbavuje poškozeného povinnosti podat vlastní návrh, neexistuje totiž jistota, že jiné žaloby povedou k úspěchu, a nelze spoléhat na výsledek řízení jiných subjektů. Správnost těchto závěrů podle žalované potvrdil i Ústavní soud v usnesení sp. zn. II. ÚS 3014/24. Na základě zmíněné judikatury se žalovaná domnívá, že žalobkyně nesplňuje shora popsanou podmínku aktivní věcné legitimace, protože nepodala návrh na zrušení mimořádných opatření, a její odvolání je proto nedůvodné. Navrhla tudíž potvrzení napadeného rozsudku jako věcně správného.

8. Žalobkyně ve své replice k vyjádření žalované uznala existenci judikatury Nejvyššího a Ústavního soudu, kterou žalovaná citovala, avšak zdůraznila nutnost zohlednit specifika daného případu. Ve vztahu k opatření č. j. [číslo] zopakovala, že bylo zrušeno jiným návrhem dříve, než mohla sama podat žalobu, a že její případný návrh by byl Nejvyšším správním soudem odmítnut. U opatření č. j. [číslo] žalobkyně argumentovala, že jeho nahrazení novým opatřením znemožnilo jeho účinné napadení, přičemž tehdejší judikatura Nejvyššího správního soudu jí vedla k oprávněnému očekávání, že by i tento návrh byl odmítnut.

9. Z podnětu podaného odvolání přezkoumal odvolací soud rozsudek soudu prvního stupně, včetně řízení, které jeho vydání předcházelo (§ 212, § 212a o.s.ř.), a žalobkyní podané odvolání shledal nedůvodným.

10. Základní otázkou, již bylo nutno se při posuzování žalobkyní uplatněného nároku zabývat, bylo to, zda a za jakých podmínek je možné případnou škodu (či nemajetkovou újmu) způsobenou opatřením obecné povahy (mimořádným opatřením) odškodňovat v režimu zákona č. 82/1998 Sb.

11. K otázce, zda je možné aplikovat zákon č. 82/1998 Sb. na nároky na náhradu škody způsobené opatřením obecné povahy, se Nejvyšší soud dále vyjádřil ve svém rozhodnutí ze dne 21. 4. 2023, sp. zn. 30 Cdo 414/2023, v němž vyslovil názor, dle něhož mimořádná opatření vydaná [orgán] v souvislosti s epidemií Covid-19 dle § 2 odst. § 9 pandemického zákona nebo dle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví (zák. č. 258/2000 Sb.) jako opatření obecné povahy představují rozhodnutí ve smyslu zákona o odpovědnosti za škodu. Nejvyšší soud konstatoval, že ke stejnému závěru (tedy, že opatření obecné povahy představuje rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb.) dospěl již v případě opatření obecné povahy vydaného územním celkem v rámci jeho samostatné působnosti, spočívající ve změně územního plánu, když se jednalo o opatření obecné povahy vydávané v oblasti územního plánování, jimiž je založen vztah veřejné moci vůči konkrétní osobě (viz rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 8. 8. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3292/2015, a ze dne 11. 9. 2019, sp. zn. 30 Cdo 1642/2018, i komentářová literatura: Vojtek Petr, Bičák Vít. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. 4. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2017, s. 94). Připustil sice, že změna územního plánu nemohla mít, na rozdíl od posuzovaných mimořádných opatření, celostátní působnost, nicméně i přesto vyslovil tezi, že opatření obecné povahy je třeba považovat za rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. bez ohledu na to, pro jak rozsáhlé území bylo vydáno, neboť opatření obecné povahy je rozhodnutím v širším smyslu, které sice nesměřuje vůči jmenovitě určené osobě, ale jeho předmětem je, podobně jako u rozhodnutí, řešení určité konkrétní věci. Takto vysloveným názorem Nejvyšší soud v rozhodnutí sp. zn. 30 Cdo 414/2023 v podstatě překonal dosud uplatňovanou judikaturu Ústavního soudu, dle které mimořádná opatření vydaná [orgán] na základě § 2 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), představují opatření obecné povahy, tedy smíšený právní akt, který není ani rozhodnutím, ani právním předpisem (usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20). Nejvyšší soud se ve svém rozhodnutí sp. zn. 30 Cdo 414/2023 zabýval rovněž aktivní legitimací k uplatnění nároku na náhradu újmy podle zákona č. 82/1998 Sb., k čemuž judikoval, že za účastníka řízení ve smyslu § 7 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. je třeba považovat osobu, která sice nemohla být účastníkem řízení o vydání mimořádného opatření [orgán] v souvislosti s epidemií Covid-19, jež je vydáváno bez řízení, ale nezákonným mimořádným opatřením bylo o jejích právech a povinnostech rozhodováno a současně využila v zákonem stanovené lhůtě možnost podat žalobu na zrušení mimořádného opatření pro nezákonnost, a to bez ohledu na to, zda taková žaloba ke zrušení mimořádného opatření skutečně vedla či nikoliv. Zatímco v případě nezákonného výkonu veřejné moci je stát dle čl. 36 odst. 3 Listiny povinen škodu nahradit a této odpovědnosti se nemůže zprostit ani s poukazem na mimořádné okolnosti, veřejné subjektivní právo na náhradu škody či jiné újmy vzniklé v souvislosti s postupem secundum et intra constitutionem ac legem při ochraně života, zdraví či jiných ústavně chráněných hodnot při mimořádných událostech či déletrvajících krizových stavech ústavní pořádek výslovně nezaručuje. Je tak zásadně věcí zákonodárce, jakým způsobem, a především jak velkoryse, takové právo na kompenzaci upraví (viz nález Ústavního soudu ze dne 7. 12. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 20/21, a rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 2713/2022 ze dne 22. 11. 2022). Rozšířený výklad pojmu „škoda“ i na ušlý zisk, jenž je předmětem tohoto řízení (ale i případnou nemajetkovou újmu) judikoval Nejvyšší soud rozhodnutím ze dne 22. 11. 2022, sp. zn. 30 Cdo 2713/2022, v němž uzavřel, že podle § 9 pandemického zákona č. 94/2021 Sb. (který je ve vztahu k zákonu č. 82/1998 Sb. v poměru speciality) lze při posuzování odpovědnosti státu za škodu vzniklou v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními postupovat pouze v případě náhrady skutečné škody. Za jiné druhy nároků jako je náhrada ušlého zisku nebo zadostiučinění za nemajetkovou újmu je tudíž třeba postupovat podle zákona č. 82/1998 Sb., který se vztahuje na veškerou újmu (tj. náhradu skutečné škody, ušlého zisku i nemajetkové újmy) způsobenou veškerými rozhodnutími, včetně opatření obecné povahy.

12. Z uvedeného tedy jasně vyplývá, že, bude-li splněna základní podmínka, jíž je zrušení mimořádného opatření pro nezákonnost, a současně budou-li splněny i zbývající předpoklady vzniku odpovědnostního vztahu (účastenství, využití opravného prostředku), může subjekt poškozený mimořádným opatřením [orgán] vydaným dle § 69 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a dle § 2 odst. 2 (pandemického) zákona č. 94/2021 Sb. požadovat podle zákona č. 82/1998 Sb. i náhradu těch újem, na které se zákon č. 94/2021 Sb. nevztahuje. Z toho však současně vyplývá, že pokud by došlo k zániku nároku poškozeného na náhradu škody podle zákona č. 94/2021 Sb., např. z toho důvodu, že poškozený svůj důvodný nárok řádně neuplatnil v prekluzivní lhůtě u [orgán], nemůže se stejného nároku domáhat podle zákona č. 82/1998 Sb., byť by jinak podmínky pro jeho uplatnění podle tohoto zákona mohl splňovat (Nejvyšší soud sp. zn. 30 Cdo 2713/2022 ze dne 22. 11. 2022).[Anonymizováno]Ze shora uvedené judikatury Nejvyššího soudu také vyplývá, že v případě mimořádných opatření se účastenství subjektu v řízení nezakládá již v rámci řízení, v němž je opatření vydáváno, nýbrž až v té fázi, kdy poškozený subjekt iniciuje přezkum takového opatření podáním návrhu (případně připojením se k návrhu) na jeho zrušení ve správního soudnictví. Pouze ten, kdo podá takový návrh na zrušení obecného (mimořádného) opatření, případně se k takovému návrhu připojí, založí své účastenství v řízení, a tedy i splní jednu ze základních podmínek pro možnost uplatnění nároku dle zákona č. 82/1998 Sb.

13. V projednávaném případě žalobkyně návrh na zrušení mimořádného opatření [orgán] ze dne 10. 4. 2021, č. j. [číslo], ani mimořádného opatření [orgán] ze dne 29. 4. 2021, č. j. [číslo], nepodala.

14. Ústavní soud ve své recentní judikatuře (viz usnesení ze dne 5. 2. 2025, sp. zn. IV. ÚS 2930/24) uvedl, že podmínka vyčerpání všech opravných prostředků podle zákona č. 82/1998 Sb. je zcela legitimní, neboť její vyžadování vychází z obecné zásady prevence; tato podmínka vylučuje odpovědnost státu v těch případech, kdy poškozený nevyužil dostupných právních prostředků k odvrácení hrozící škody. Současně ale upozornil, že na splnění této podmínky nelze trvat bezvýhradně a v případech zvláštního zřetele hodných je třeba od ní upustit. Obecným soudům připomenul, že s tvrzením o existencí okolností zvláštního zřetele hodných jsou povinny se vypořádat.

15. Soud prvního stupně proto postupoval správně, když vyzval žalobkyni, aby tvrdila, z jakých důvodů se vůči mimořádným opatřením žalované nebránila ve správním soudnictví. Žalobkyně namítala, a zopakoval to i ve svém odvolání, že mimořádné opatření č. j. [číslo] bylo zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2021, č. j. [spisová značka], ještě před uplynutím lhůty pro jeho napadení, a že mimořádné opatření [orgán] č. j. [číslo], bylo účinné od 3. 5. do 9. 5. 2021, přičemž bylo nahrazeno novým opatřením s účinností od 10. 5. 2021, čímž došlo k odklizení předmětu sporu ještě před uplynutím lhůty pro jeho napadení. Tyto okolnosti, které žalobkyni měli zabraňovat v podání návrhů na zrušení obou mimořádných opatření, však nelze považovat za natolik mimořádné, aby nebylo třeba trvat na podmínce vyčerpání všech opravných prostředků. Odvolací soud musí zdůraznit, že situace v souvislosti s bojem proti pandemii COVIDu-19 byla mimořádná. Tato mimořádnost však kladla zvýšené požadavky nejen na stát, ale i na osoby, které se cítily být opatřeními státu dotčeny. Tudíž měla-li žalobkyně za to, že zásah do svých práv způsobený mimořádnými opatřeními navzdory mimořádnosti tehdejší situace z hlediska ohrožení veřejného zdraví není povinna snášet, lze i z hlediska obecné spravedlnosti a ústavního zakotvení jejího práva na náhradu škody po ní požadovat takovou důslednost a rychlost v ochraně vlastních práv, aby k obraně svého práva přistoupila bezodkladně. Obdobně se k požadavku na rychlou obranu proti domnělému zásahu do práv v důsledku vydání mimořádných opatření v době pandemii COVIDu-19 vyjádřil i Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 25. 6. 2024, sp. zn. 30 Cdo 384/2024.

16. Pokud tedy soud prvního stupně uzavřel, že aktivní legitimace žalobkyně v řízení o nároku na náhradu škody podle § 7 zákona č. 82/1998 Sb. není dána, neboť žalobkyně nepodala návrh na zrušení žádného z dotčených mimořádných opatření ve smyslu ustanovení § 13 odst. 1 pandemického zákona, je jeho rozhodnutí ve věci samé, kterým byla žaloba na náhradu újmy zamítnuta, v souladu se stávající judikaturou a věcně správné. Odkaz žalobkyně na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. [spisová značka] nebyl relevantní, Nejvyšší správní soud se otázkou podmínek vzniku nároku na náhradu škody podle § 7 zákona č. 82/1998 Sb. nezabýval, ani k tomu není povolán, na rozdíl od Nejvyššího soudu a Ústavního soudu, s jejichž citovanou judikaturou je závěr soudu prvního stupně plně konformní. Odvolací soud proto podle § 219 o.s.ř. napadaný rozsudek soudu prvního stupně jako správný potvrdil, a to včetně výroku o povinnosti k náhradě nákladů řízení.

17. O povinnosti k náhradě nákladů odvolacího řízení bylo rozhodnuto dle § 142 odst. 1 o.s.ř., ve spojení s § 151 odst. 1 a § 224 odst. 1 o.s.ř. Žalovaná byla v této fázi řízení zcela procesně úspěšná, a proto jí náleží právo na plnou náhradu nákladů řízení, která odpovídá paušální náhradě nezastoupeného účastníka za tři úkony (vyjádření k odvolání, příprava na jednání a účast u jednání) po 300 Kč dle § 151 odst. 3 o.s.ř. a vyhlášky č. 254/2015 Sb., tj. celkem 900 Kč.