o náhradě škody vzniklé v důsledku omezení podnikání v době pandemie

1. Napadeným rozsudkem soud prvního stupně uložil žalované zaplatit žalobci 1 275 390 Kč [výrok I], co do částky 164 610 Kč žalobu zamítl [výrok II] a uložil žalované nahradit žalobci náklady řízení ve výši 383 882,80 Kč [výrok III].

2. Žalobkyně se ve smyslu § 36 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), domáhala vůči státu 1 440 000 Kč jako náhrady ušlého zisku v důsledku krizových opatření omezujících podnikání dle krizového zákona za účelem zamezení šíření infekčního onemocnění COVID-19.

3. Žalovaná navrhla žalobu zamítnout. Měla za to, že stát neodpovídá za škodu způsobenou právním předpisem. Účelem § 36 krizového zákona je nahradit škodu výhradně v důsledku těch opatření, která mají individuální povahu a jsou zaměřena na základě principu tzv. zvláštní oběti vůči konkrétní osobě nebo skupině osob. Při obecném vymezení adresátů by princip zvláštní oběti ztratil smysl a koncept náhrady škody a byl by racionálně i ekonomicky neudržitelný. Nahraditelná je přitom pouze škoda vzniklá při provádění krizového opatření, přičemž současně musí jít o škodu věcnou. Pojem věcná škoda je třeba vykládat v souvislosti s tím, jak je tento pojem upraven v zákoně o pojištění odpovědnosti, který byl přijímán ve stejném roce jako krizový zákon a sdílí podobnou terminologii. Věcnou škodu je proto pro účely krizového zákona nutné vykládat jako škodu vzniklou výhradně poškozením, zničením, ztrátou nebo odcizením věci, nikoliv ušlým ziskem. Tyto předpoklady v případě žalobkyně, která nárokuje právě ušlý zisk, nebyly naplněny.

4. Původně soud prvního stupně rozsudkem z 10. 5. 2022, č. j. [číslo], ve spojení s rozsudkem odvolacího soudu z 6. 12. 2022, č. j. [spisová značka], žalobu zcela zamítl. Oba jmenované soudy daly za pravdu žalované v tom, že předmětná krizová opatření představují obecnou právní regulaci dopadající na individuálně neurčený okruh osob, u které za škodu vzniklou jejím dodržováním stát dle žádného právního předpisu neodpovídá. Náhrada poskytovaná státem podle § 36 krizového zákona se týká pouze škody způsobené jeho činností při provádění konkrétních krizových opatření, která mají individuální povahu a jsou zaměřena vůči konkrétním právnickým a fyzickým osobám. Žádné z krizových opatření přitom nebylo směřováno individuálně vůči žalobkyni.

5. Obě zmíněná rozhodnutí následně Nejvyšší soud rozsudkem z 11. 10. 2023, sp. zn. [spisová značka], zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení. S odkazem na svou předchozí judikaturu konstatoval, že odpovědnost státu podle § 36 odst. 1 krizového zákona není omezena pouze na situace, kdy krizové opatření směřuje proti konkrétně určeným osobám, a není vyloučena ani tím, že se jedná o krizová opatření, která jsou svojí povahou produktem legislativní činnosti, neboť zákonodárci nic nebrání v tom, aby na sebe stát dobrovolně přijal povinnost k náhradě škody způsobené různou činností orgánů výkonu veřejné moci, včetně výkonu činnosti legislativní, jak se tomu stalo právě v § 36 odst. 1 krizového zákona. Otázka, zda konkrétní krizová opatření, od nichž je odvozován vznik škody, byla či nebyla právními předpisy, tedy není pro právní posouzení odpovědnosti státu za škodu podstatná, neboť i svou povahou normotvorné krizové opatření je stále krizovým opatřením ve smyslu § 2 písm. c) krizového zákona. Pokud jde o pojem „provedení krizového opatření“ jako jedné z podmínek vzniku odpovědnosti za škodu, povinnost státu nahradit škodu způsobenou krizovým opatřením nastupuje ve chvíli, kdy nastanou takové účinky krizového opatření, které povedou ke vzniku škody. Tento okamžik je pak třeba posoudit podle konkrétních okolností věci, neboť krizová opatření mohou zahrnovat různorodou skupinu předem víceméně nedeterminovaných aktivit (reakcí) orgánů krizového řízení za účelem zvládnutí krizové situace. Z toho důvodu nelze omezit odpovědnost státu jen na ta krizová opatření, která stát sám provede (např. zboření domu). V projednávané věci došlo vydáním krizových opatření k omezení či zákazu maloobchodního prodeje, čímž měl žalobkyni ujít zisk. Účinky takových krizových opatření nastaly okamžikem, který je v každém jednotlivém krizovém opatření uveden, neboť od něj získala daná opatření potenciál způsobit škodu, a tento okamžik je tudíž nutno považovat za okamžik provedení krizových opatření ve smyslu § 36 odst. 1 krizového zákona. Okolnost, že se žalobkyně sama krizovému opatření podrobila a že je respektovala, jí nemůže jít k tíži. K tomu Nejvyšší soud dodal, že se soudy obou stupňů se dále musejí zabývat dalšími podmínkami odpovědnosti za škodu dle § 36 odst. 1 krizového zákona, tj. vznikem škody odškodnitelné dle krizového zákona a existencí příčinné souvislosti mezi jednotlivými krizovými opatřeními a vznikem škody.

6. Soud prvního stupně věc znovu projednal a na základě nezměněných skutkových zjištění obsažených v bodech 5. až 11. dospěl k závěru, že žaloba je částečně důvodná. Uvedl, že odpovědnost státu za škodu dle krizového zákona je dána, pokud bylo provedeno krizové opatření dle krizového zákona a v příčinné souvislosti s tím vznikla adresátu krizového opatření škoda. Škoda ve smyslu § 36 odst. 1 krizového zákona představuje jakoukoliv ztrátu na majetku. Nejedná se pouze o škodu skutečnou (o kterou se hodnota majetku snížila), ale i o ušlý zisk (o který se hodnota majetku nezvýšila, ačkoliv měla). Vyloučení náhrady ušlého zisku nevyplývá ani z odst. 2 odkazovaného ustanovení, který udává pouze to, podle jakého předpisu se poskytuje náhrada, jde-li v daném případě o věcnou škodu. Nemá však vliv na možnost nárokovat také ušlý zisk dle odstavce prvního dotčeného ustanovení. Žalobkyni v souvislosti s provedením krizových opatření ušel zisk, jelikož kvůli nim nemohla uskutečnit několik turnusů škol v přírodě. Ušlý zisk soud na základě provedeného dokazování a návazných úvah vyčíslil na 1 317 120 Kč s tím, že od něj je nutné odečíst 41 730 Kč jako náhradu čerpanou žalobkyní v rámci státního kompenzačního programu. Proto žalobě vyhověl co do 1 275 390 Kč a ve zbytku ji zamítl. O nákladech řízení rozhodl dle § 142 odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“).

7. Žalovaná napadla rozsudek v rozsahu výroků I a III včasným odvoláním a navrhla, aby jej odvolací soud v uvedeném rozsahu zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení, případně aby jej měnil tak, že žaloba se zamítá. Zejména s odkazem na rozhodovací praxi odvolacího soudu v obdobných věcech namítala, že na základě historického výkladu dotčené právní úpravy nelze pod „škodu“ nahraditelnou dle § 36 krizového zákona zahrnout i ušlý zisk.

8. Žalobkyně navrhla, aby odvolací soud napadený rozsudek potvrdil jako věcně správný. Dle jejího názoru se pro výklad pojmu „škoda“ dle § 36 odst. 1 krizového zákona nabízí spíše srovnání s pracovněprávní úpravou2, jež pojem „věcná škoda“ rovněž užívá. V této souvislosti judikatura pojem „věcná škoda“ vykládá tak, že pod něj je třeba zahrnout veškerou škodu, kterou nelze podřadit pod některý z jiných dílčích nároků odškodnění. Je tedy možné odškodnit jakékoli zmenšení majetku poškozeného, které vzniklo v důsledku události, s níž zákon spojuje právo na náhradu škody (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 3. 2019, sp. zn. 21 Cdo 2/2019). Podle dalších odborných názorů s ohledem na celkovou koncepci krizového zákona, který není terminologicky přizpůsoben moderní civilistice, lze mít spíše za to, že krizový zákon používá pojem „věcná škoda“ ve významu, který mu dalo socialistické československé právo – jako protipól pojmu osobní škoda a jako ekvivalent k dnešnímu pojmu majetková újma nebo jen samotnému pojmu škoda zahrnujícímu i ušlý zisk (srov. MELZER, Filip. Poskytování náhrad za újmy vyvolané mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví po jejich zrušení. Bulletin advokacie, 2020, č. 6, s. 15-23).

9. Odvolací soud přezkoumal napadený rozsudek i řízení jeho vydání předcházející podle § 212 a § 212a o. s. ř. v rozsahu napadeném odvoláním, ve věci provedl jednání [§ 214 odst. 1 o. s. ř.] a dospěl k závěru, že odvolání je opodstatněné.

10. Podle § 36 krizového zákona:

(1) Stát je povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními (§ 39 odst. 5) prováděnými podle tohoto zákona. Této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám.

(2) Náhrada věcné škody vzniklé při činnosti orgánů provádějících krizová opatření nebo při uloženém poskytnutí věcných prostředků se poskytuje podle právních předpisů platných v době vzniku škody.

(3) Náhrada újmy na zdraví vzniklé při výkonu uložené pracovní povinnosti, pracovní výpomoci nebo dobrovolné pomoci vykonané v rámci organizované činnosti se poskytuje obdobně podle předpisů o odškodňování pracovních úrazů,28 pokud nárok na náhradu této škody nevznikl již z pracovněprávního vztahu.

(4) Peněžní náhradu poskytne ten orgán krizového řízení, který nařídil krizové opatření nebo cvičení, při němž anebo v jehož důsledku vznikla škoda či újma.

(5) Nárok na náhradu škody s uvedením důvodů uplatňuje právnická nebo fyzická osoba písemně u příslušného orgánu krizového řízení do 6 měsíců od doby, kdy se o škodě dozvěděla, nejdéle do 5 let od vzniku škody, jinak právo zaniká. Orgán krizového řízení může v případech hodných zvláštního zřetele přiznat náhradu škody i po uplynutí termínu k podání žádosti nebo i bez podání žádosti, ale nejdéle do 5 let od vzniku škody.

(6) Náhrada škody se neposkytuje právnickým a fyzickým osobám, které zavinily vznik škodné události.

(7) Orgán krizového řízení je oprávněn požadovat uhrazení nákladů, které vynaložil jako náhradu škody, po původci havárie nebo jiné události, v jejímž důsledku vznikla krizová situace a musela být nařízena krizová opatření.

11. Podle § 30 zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému (dále též „zákon o IZS“)

(1) Stát odpovídá za škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám vzniklou v příčinné souvislosti se záchrannými a likvidačními pracemi a cvičeními prováděnými podle tohoto zákona. Této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám nebo způsobil havárii.

(2) Peněžní náhrada se poskytne právnickým a fyzickým osobám, které utrpěly škodu na zdraví nebo věcnou škodu při a) činnosti složek integrovaného záchranného systému nebo orgánů koordinujících záchranné a likvidační práce, b) poskytnutí osobní nebo věcné pomoci.

12. Odvolací soud je ve své rozhodovací praxi napříč senáty ustálen na závěru, podle kterého pod škodu nahraditelnou dle § 36 odst. 1 krizového zákona ušlý zisk nespadá (srov. rozsudky Městského soudu v [adresa] ze dne 27. 3. 2024, č. j. [spisová značka], ze dne 26. 11. 2024, č. j. [spisová značka], nebo ze dne 14. 1. 2025, č. j. [spisová značka]).

13. Závěr vychází z historického kontextu tvorby dotčené právní úpravy. Jak napovídá i číselná identifikace ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, krizový zákon č. 240/2000 byl zákonodárcem přijat záhy po zákonu č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému. Oba zákony vymezují pravomoc a působnost různých složek státu na straně jedné a práva a povinnosti fyzických a právnických osob na straně druhé v případě krizových stavů (viz § 1 krizového zákona, resp. § 1 zákona o IZS) a jsou věcně a terminologicky provázány [viz § 2 písm. b) krizového zákona]. Stejně tak oba obsahují úpravu, podle které je stát povinen nahradit fyzickým a právnickým osobám škodu vzniklou v příčinné souvislosti s činností a opatřeními uskutečněnými a přijatými složkami státu za účelem řešení krizových stavů (viz § 36 krizového zákona, resp. § 30 zákona o IZS). Obě úpravy přitom zákonodárce přijal na základě obdobných důvodů a principů (srov. důvodové zprávy k oběma zákonům, zejména části týkající se náhrady škody státem). Ačkoliv ustanovení o náhradě škody nejsou z jazykového hlediska v obou zákonech totožná, lze v nich spatřovat obdobnou konstrukci.

14. Ustanovení § 30 odst. 1 zákona o IZS udává obecnou povinnost státu k náhradě škody. V následujícím druhém odstavci pak vymezuje, co konkrétně pod pojem škoda spadá. Z uvedených ustanovení se podává, že náhrada škody dle tohoto zákona je omezena pouze na případy újmy na zdraví a věcné škody. Pojem věcná škoda lze definovat jako škodu vzniklou poškozením, zničením nebo ztrátou věci, jakož i škodu vzniklou odcizením věci, pozbyla-li fyzická osoba schopnost ji opatrovat [srov. § 6 odst. 2 písem. b) zákona č. 168/1999 Sb. ve znění účinném do 30. 4. 2004]. Nebo také jako ekvivalent skutečné škody dle § 442 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964, resp. § 2952 občanského zákoníku z roku 2012, tj. jako škodu spočívající ve zmenšení existujícího majetkového stavu poškozeného a reprezentující majetkové hodnoty, které bylo nutné vynaložit, aby došlo k uvedení věci do předešlého stavu (srov. např. stanovisko Nejvyššího soudu ČSSR ze dne 18. 11. 1970, sp. zn. Cpj 87/70, a komentářovou literaturu k uvedeným ustanovením). Pod věcnou škodu tedy nepatří ušlý zisk, představující majetkovou újmu spočívající v nerozmnožení majetku, které by bylo možno se zřetelem k pravidelnému běhu věcí očekávat, pokud by nedošlo ke škodní události (opět srov. výše odkazovaná ustanovení občanských zákoníků, která rozlišují majetkovou újmu na skutečnou škodu a ušlý zisk).

15. Ustanovení § 36 odst. 1 krizového zákona také udává obecnou povinnost státu k náhradě škody. V následujících odstavcích se však již zabývá konkrétními postupy a pravidly stran náhrady věcné škody a náhrady újmy na zdraví, aniž by (jako v případě § 30 odst. 2 zákona o IZS) byla jasně omezena náhrada pouze na tyto dva druhy škody. Může tak vzniknout dojem, že na rozdíl od zákona o IZS se v případě krizového zákona nahrazuje jakákoliv škoda, tj. i ušlý zisk. Avšak vzhledem k uvedené časové a věcné provázanosti obou zákonů a podobnosti konstrukce ustanovení o náhradě škody je pravděpodobnější, že v případě § 36 krizového zákona jde spíš o nechtěné legislativní opomenutí. Nenabízí se žádné relevantní vysvětlení, proč by tehdejší zákonodárce v zákonech přijatých ve shodnou dobu a vycházejících z týchž principů v jednom případě omezil náhradu škody na újmu na zdraví a věcnou škodu a vzápětí v druhém případě pro obdobné situace umožnil náhradu jakékoliv škody vč. ušlého zisku. Takovou úpravu, zakládající podstatně rozdílné zacházení s majetkovými právy adresátů právních norem v obdobných případech, by zřejmě bylo nutné předložit Ústavnímu soudu k přezkumu ústavnosti (čl. 95 odst. 2 Ústavy).

16. O přístupu (byť pozdějšího) zákonodárce k náhradě škody způsobené v souvislosti s krizovými opatřeními vypovídá i současná úprava přímo pro potřeby koronavirové pandemie, obsažená v § 9 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19, která náhradu ušlého zisku (také) neumožňuje. V tomto případě dokonce omezení náhrady pouze na věcnou škodu shledal Ústavní soud v souladu s ústavním pořádkem (srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 12. 2021, sp. zn. [spisová značka]).

17. Jelikož se žalobkyně v projednávané věci dle § 36 krizového zákona domáhala pouze náhrady ušlého zisku, který pod dotčené ustanovení nespadá, nelze její žalobě ani částečně vyhovět.

18. Odvolací soud proto napadený rozsudek ve výroku I změnil dle § 220 odst. 1 písm. a) o. s. ř. tak, že žaloba se i co do částky 1 275 390 Kč zamítá. Současně dle § 142 odst. 1 ve spojení s § 211 a § 224 odst. 1 o. s. ř. rozhodl, že žalovaná má vůči žalobkyni právo na náhradu nákladů řízení před soudy obou stupňů, jelikož v nich byla zcela úspěšná. Náklady žalované v řízení před soudy obou stupňů sestávají pouze z paušální náhrady hotových výdajů nezastoupeného účastníka dle § 151 odst. 3 o. s. ř. ve spojení s § 1 odst. 3 a § 2 odst. 3 vyhlášky č. 254/2015 Sb. ve výši 300 Kč za úkon. V řízení před soudem prvního stupně šlo o 11 úkonů (vyjádření z 18. 2. 2022, jednání 10. 5. 2022, vyjádření k odvolání ze 13. 9. 2022, odvolací jednání 6. 12. 2022, vyjádření k dovolání ze 6. 4. 2023, jednání 21. 3. 2024, vyjádření z 30. 4. 2024, jednání 7. 5. 2024 a 18. 6. 2024, vyjádření z 1. 8. 2024 a jednání 15. 8. 2024), tj. o náhradu v celkové výši 3 300 Kč. V řízení před odvolacím soudem šlo o 3 úkony (odvolání z 25. 9. 2024 ve spojení s 18. 9. 2024, doplnění odvolání z 12. 3. 2025 a odvolací jednání 20. 3. 2025), tj. o náhradu v celkové výši 900 Kč.